Правовой основой реформирования государственной службы являются:
1) концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации (Пр-1496 от 15 августа 2001 г.);
2) Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации";
3) Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". В развитие этого закона принято более 30, предстоит принять порядка 20 нормативных правовых актов.
В соответствии со ст. 18 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" совершенствование системы государственной службы осуществляется путем реализации федеральных программ реформирования и развития федеральной государственной службы и соответствующих программ субъектов РФ.
Программно-целевые мероприятия по реформированию государственной службы осуществлялись в 2003-2007 годах в рамках федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г., пятью министерствами: в сфере гражданской службы - Минздравсоцразвития России (продолжившего работу после упразднения Минтруда России) и Минэкономразвития России; в сфере военной службы - Минобороны России; в сфере правоохранительной службы - МВД России. Минфином России мероприятия Программы выполнены по всем видам государственной службы.
Реформирование государственной службы осуществлено как за счет бюджетных средств, так и в рамках служебной деятельности этих министерств. Всего в рамках реализации первой федеральной программы освоено 351,336 млн рублей.
Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261 утверждена новая федеральная программа "Реформирование системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)", которая обеспечивает преемственность процесса реформирования государственной службы и определяет приоритеты ее развития в современных условиях.
Целью новой программы является создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, формирования высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики. На реализацию программы из федерального бюджета предусмотрено 691 млн рублей, в том числе 89 млн рублей в 2009 году.
Одной из наиболее актуальных проблем является создание комплексной нормативно-правовой базы системы государственной службы, которое невозможно без принятия федерального закона о правоохранительной службе. Кроме того, не выработана согласованная редакция проектов федеральных законов, регламентирующих отдельные государственные гарантии государственных служащих в части пенсионного обеспечения, обязательного социального и медицинского страхования, государственного страхования жизни и здоровья.
Исходя из достигнутого уровня реформирования государственной службы и результатов реализации предыдущей федеральной программы, в новой Программе определены три приоритетных направления в сфере государственной службы:
1) формирование системы государственной службы как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;
2) внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы;
3) повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих.
Перечень мероприятий Программы сформирован в рамках этих направлений для каждого вида государственной службы. Ведущими министерствами, как и прежде, являются: для гражданской службы - Минздравсоцразвития и Минэкономразвития, для правоохранительной службы - МВД России, для военной службы - Минобороны.
Поскольку целью Программы является создание целостной системы государственной службы, к реализации мероприятий Программы привлечены министерства, позволяющие эффективно решать проблемы, характерные для всех видов государственной службы. В частности, Минфин России выполняет мероприятия, направленные на совершенствование системы оплаты труда и структуры денежного содержания федеральных служащих.
Впервые государственными заказчиками мероприятий программы определены Минкомсвязи, Минюст и Минобрнауки.
Минюсту России в рамках программы поручена реализация мероприятий по разработке унифицированных методик проведения мониторинга правоприменительной практики в сфере государственной службы и механизмов противодействия коррупции на государственной службе.
Минобрнауки является государственным заказчиком мероприятий, связанных с актуализацией содержания программ подготовки и дополнительного профессионального образования государственных служащих и внедрением современных образовательных технологий, разработкой инновационных образовательных программ в сфере их обучения.
Минкомсвязи поручен комплекс мероприятий по разработке и апробации информационных управленческих систем на государственной службе, а также по проведению в средствах массовой информации программ, направленных на повышение престижа государственной службы.
Следует отметить, что большинство мероприятий Программы носит антикоррупционный характер. Запланирован большой объем работы, направленной на приоритетное применение мер по предупреждению коррупции на государственной службе. В их числе: введение антикоррупционных стандартов, а также разработка норм служебной профессиональной этики и механизмов, обеспечивающих их соблюдение.
Основные мероприятия Программы связаны не с инвестициями в материально-техническую базу, а с введением эффективных механизмов функционирования государственной службы в целом, с разработкой и внедрением современных образовательных, информационных и управленческих технологий.
В первую очередь мероприятия Программы направлены на оптимизацию затрат на государственную службу, внедрение лучшего отечественного и зарубежного опыта, оказание методической помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям по вопросам развития гражданской службы и муниципальной службы.
Необходимо также иметь в виду, что в соответствии с планами правительства федеральными органами исполнительной власти в рамках служебной деятельности в 2009 году осуществляется разработка проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в области государственной службы, в том числе 10 проектов указов:
"О подготовке кадров для государственной гражданской службы РФ по договорам на обучение";
"Об обеспечении транспортного обслуживания федеральных государственных гражданских служащих, а также о компенсации за использование личного транспорта в служебных целях и о возмещении расходов, связанных с его использованием";
"Об утверждении Положения о кадровом резерве на федеральной государственной гражданской службе";
"О соотношении классных чинов федеральной государственной гражданской службы и классных чинов государственной гражданской службы субъектов РФ";
"О соотношении классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских званий и специальных званий правоохранительной службы";
"О внесении изменений в Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации государственным гражданским служащим" и Указ Президента РФ от 19 ноября 2007 г. N 1554 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов юстиции лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, и установлении федеральным государственным гражданским служащим месячных окладов за классный чин в соответствии с присвоенными им классными чинами юстиции";
"О соотношении должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации";
"О порядке ведения Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации";
"О порядке ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы Российской Федерации",
и трех постановлений правительства:
"О санаторно-курортном обслуживании федеральных государственных гражданских служащих";
"Об обеспечении федеральных государственных гражданских служащих служебным жильем";
"Об утверждении Положения о программе профессионального развития государственных гражданских служащих в государственном органе".
Указом определены ожидаемые результаты реализации мероприятий программы за пять лет:
формирование и развитие видов государственной службы;
разработка и внедрение правовых и организационных механизмов взаимосвязи видов государственной службы, государственной и муниципальной службы;
создание необходимых условий для профессионального развития государственного служащего;
разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение;
обеспечение открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю;
разработка антикоррупционных механизмов и реализация антикоррупционных программ в системе государственной службы;
внедрение методики разработки должностных регламентов государственных служащих и их пересмотра при изменении административных регламентов государственных органов;
разработка организационной модели и правовых основ формирования и деятельности системы управления государственной службой;
создание методической базы деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;
создание и внедрение системы показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, дифференцированных по направлениям деятельности государственных органов;
совершенствование порядка замещения вакантных должностей государственной службы на основе конкурса, обеспечивающего равный доступ граждан к государственной службе;
внедрение и совершенствование механизмов формирования кадрового резерва, проведения аттестации и ротации государственных служащих;
актуализация содержания программ подготовки и дополнительного профессионального образования государственных служащих и внедрение современных образовательных технологий в процесс их обучения;
разработка и внедрение в государственных органах программ и индивидуальных планов профессионального развития государственных служащих;
разработка и применение в государственных органах современных механизмов стимулирования результативной деятельности государственных служащих;
разработка нормативных правовых актов, направленных на формирование системы государственных гарантий на государственной службе;
регламентация и реализация установленных законодательством дополнительных государственных гарантий жилищных прав государственных служащих;
разработка правовых основ защиты государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных (служебных) обязанностей.
На первом этапе программы должны быть разработаны показатели и индикаторы, позволяющие контролировать результативность мероприятий программы, а также эффективность государственной службы в целом.
В период 2003-2008 годов во всех субъектах РФ приняты и в целом реализованы региональные программы реформирования государственной службы.
В Ставропольском крае, Белгородской, Владимирской, Ивановской, Курганской, Магаданской, Нижегородской, Новгородской, Свердловской, Смоленской, Ульяновской областях, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах утверждены новые региональные программы развития гражданской службы на период 2009-2011 годов.
В некоторых регионах (Республики Дагестан, Марий Эл, Кабардино-Балкарская, Удмуртская, Чувашская республики, Ставропольский, Краснодарский края, Астраханская, Белгородская, Волгоградская, Ленинградская, Кемеровская, Кировская, Пензенская, Ростовская, Челябинская области) ряд мероприятий, являющихся составными частями процесса реформирования государственной службы, были встроены в программы и планы проведения административной реформы на 2006-2008 годы. Однако следует отметить, что объединение в одном документе мероприятий по двум взаимосвязанным, но имеющим различные цели направлениям совершенствования государственного управления - административной реформе и реформе государственной службы - приводит к снижению эффективности их реализации.
В результате реализации региональных программ в большинстве субъектов РФ утверждены и введены в действие реестры должностей гражданской службы, приняты акты, устанавливающие порядок присвоения (сохранения) классных чинов, регулирующие вопросы оплаты труда гражданских служащих субъектов РФ, порядок формирования кадровых резервов, порядок предоставления отпусков, порядок командирования гражданских служащих, а также регулирующие вопросы социальных гарантий для государственных гражданских служащих. Правовая основа института государственной гражданской службы субъектов РФ всесторонне развивается и ежегодно пополняется новыми нормативными правовыми актами субъектов РФ по различным направлениям государственной службы. В частности, к началу 2008 г. в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов РФ содержалось более 3,8 тысячи действующих нормативных правовых актов субъектов РФ. В то же время, если говорить о динамике развития законодательства субъектов РФ по вопросам гражданской службы, то за период с декабря 2007 г. по январь 2009 г. федеральный регистр пополнился на более чем 800 нормативных правовых актов субъектов РФ.
Согласно п. 7 Указа Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 "О федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)" органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано в пределах своих бюджетных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных федеральной программой, и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов РФ. Таким образом, названный Указ дал дополнительный импульс для совершенствования и развития законодательства субъектов РФ о гражданской службе.
Несмотря на то что в рамках административной реформы активно осуществляется правовое регулирование исполнения государственными органами государственных функций и оказания ими государственных услуг, вопросы взаимосвязи мероприятий по проведению административной реформы и развитию государственной гражданской службы требуют дополнительного внимания и проработки, в частности, по таким направлениям, как оптимизация полномочий, структуры и численности работников органов исполнительной власти, разработка механизмов эффективного взаимодействия органов государственной власти при решении организационных, ресурсных и кадровых вопросов.
Эксперименты по применению новых подходов к организации федеральной государственной гражданской службы и обеспечению деятельности гражданских служащих в ходе реализации федеральных программ проводятся в федеральном государственном органе при условии, что это предусмотрено соответствующей федеральной программой.
Цели эксперимента жестко не регламентируются, основным их условием является направленность на совершенствование деятельности федеральных государственных органов и повышение эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.
Указом Президента РФ от 6 июня 2007 г. N 722 "Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы" утверждено Положение о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы.
Эксперименты по применению новых подходов к организации федеральной государственной гражданской службы и обеспечению деятельности федеральных государственных гражданских служащих проводятся в целях:
апробации и внедрения современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федерального государственного органа и стимулирования профессиональной служебной деятельности гражданских служащих;
апробации и внедрения системы показателей и критериев оценки деятельности федерального государственного органа, его самостоятельного структурного подразделения либо территориального органа федерального органа исполнительной власти, а также профессиональной служебной деятельности гражданских служащих;
совершенствования оплаты труда и регламентации деятельности гражданских служащих;
совершенствования финансово-экономического и материально-технического обеспечения федеральной государственной гражданской службы;
оптимизации структуры и штатной численности федерального государственного органа либо территориального органа федерального органа исполнительной власти;
совершенствования системы подготовки и профессионального развития гражданских служащих;
достижения иных целей, связанных с совершенствованием деятельности федеральных государственных органов и повышением эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.
Порядок, условия и сроки проведения экспериментов, а также порядок и сроки представления итоговых отчетов об их проведении устанавливаются:
в отношении экспериментов в федеральных государственных органах, руководство деятельностью которых осуществляет президент РФ соответствующими указами;
в отношении экспериментов в федеральных государственных органах, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ соответствующими постановлениями.
Указанные нормативные правовые акты президента РФ или Правительства РФ должны содержать описание целей, задач и содержания эксперимента, сроки его проведения и источники финансирования. Финансирование дополнительных расходов федерального государственного органа, связанных с проведением эксперимента, осуществляется за счет и в пределах средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию соответствующей федеральной программы.
Эксперимент проводится в федеральном государственном органе, его самостоятельном структурном подразделении либо в территориальном органе федерального органа исполнительной власти в соответствии с планом-графиком, утверждаемым руководителем федерального государственного органа в 10-дневный срок со дня издания акта президента РФ или Правительства РФ о проведении эксперимента.
В плане-графике указываются:
сроки, метод и форма проведения эксперимента;
этапы (элементы) проведения эксперимента и ожидаемые результаты каждого из этапов (элементов);
средства контроля и обеспечения достоверности результатов эксперимента;
формы отчетности по итогам эксперимента в целом и каждого из его этапов (элементов) в отдельности;
данные по кадровому, экономическому, материально-техническому и научному обеспечению эксперимента на каждом этапе (по каждому элементу);
должностное лицо, ответственное за проведение эксперимента, а также должностные лица, ответственные за проведение каждого из этапов (элементов) эксперимента;
ожидаемые результаты проведения эксперимента.
Изменение условий служебного контракта гражданского служащего - участника эксперимента на время проведения эксперимента осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ. Проведение эксперимента не должно приводить к уменьшению размера денежного содержания гражданского служащего - участника эксперимента по сравнению с денежным содержанием этого служащего на момент начала эксперимента, а также к понижению его в должности по сравнению с должностью, замещаемой гражданским служащим на момент начала эксперимента.
Ответственным за проведение эксперимента в государственном органе может быть назначено должностное лицо, замещающее должность гражданской службы не ниже заместителя руководителя федерального государственного органа.
При проведении эксперимента в самостоятельном структурном подразделении государственного органа ответственным лицом может быть назначено должностное лицо, замещающее должность гражданской службы не ниже соответственно заместителя руководителя самостоятельного структурного подразделения государственного органа.
Должностное лицо, ответственное за проведение эксперимента, на основании соответствующего акта федерального государственного органа:
утверждает промежуточные планы проведения эксперимента и контролирует их исполнение;
осуществляет обеспечение необходимых организационных, методических и материальных условий проведения эксперимента.
Информация о ходе и результатах эксперимента публикуется в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования и (или) в средствах массовой информации в соответствии с законодательством РФ.
Итоговый отчет о проведении эксперимента в государственном органе, его самостоятельном структурном подразделении в течение одного месяца со дня завершения эксперимента утверждается руководителем федерального государственного органа и представляется в установленном порядке президенту РФ или в Правительство РФ.
Итоговый отчет включает в себя:
описание мероприятий, осуществленных в ходе проведения эксперимента;
сведения о достигнутых в ходе проведения эксперимента целях и решенных задачах;
сведения о возможностях, порядке и формах использования положительных результатов эксперимента в иных государственных органах;
предложения о совершенствовании нормативно-правового регулирования и о повышении эффективности федеральной гражданской службы;
сведения о средствах федерального бюджета, израсходованных на проведение эксперимента;
заключение независимой экспертизы о результатах эксперимента.
В течение трех месяцев со дня завершения эксперимента Президентом РФ или Правительством РФ принимается решение о целесообразности использования результатов эксперимента.
