1-4. В комментируемой статье говорится о порядке обжалования актов (в т.ч. нормативных) органа контроля за уплатой страховых взносов, действия (бездействие) его должностных лиц. Положения данной статьи во многом в точности воспроизводят положения п. 1 и 2 ст. 138 части первой НК РФ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ), за одним изъятием, о котором подробнее сказано ниже.
Статья 11 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ), регламентируя судебную защиту гражданских прав, предусматривает следующее: защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд (п. 1); защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом; решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде (п. 2). Согласно ст. 13 данного Кодекса ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Как установлено там же, в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 Кодекса.
Соответственно данным гражданско-правовым нормам процессуальное законодательство, т.е. ГПК РФ и АПК РФ определяют две категории рассматриваемых судами дел, возникающих из публичных правоотношений: 1) дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (по терминологии ГПК РФ), об оспаривании нормативных правовых актов (по терминологии АПК РФ); 2) дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (по терминологии ГПК РФ), об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц (по терминологии АПК РФ).
Право на судебное оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц закреплено в соответствующих процессуальных нормах - в ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, ч. 1 ст. 198 АПК РФ. Кроме того, это право предусмотрено в ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (здесь и далее в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ)*(237).
Гражданские дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц рассматриваются судами общей юрисдикции по общим правилам искового производства, предусмотренным ГПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 23 и 25 данного Кодекса. Арбитражными судами дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 22 и 24 данного Кодекса.
Подведомственность дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц определяется по следующим правилам. Согласно ч. 1 ст. 27, п. 2 ст. 29 и ч. 1 ст. 197 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц. При этом в ч. 3 ст. 198 данного Кодекса установлено, что заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов. В соответствии с ч. 2 ст. 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, и индивидуальных предпринимателей, а с участием граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, - только в случаях, предусмотренных данным Кодексом и иными федеральными законами. Во всех иных случаях дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) данных органов и должностных лиц подведомственны судам общей юрисдикции.
Возможность административного (внесудебного) обжалования ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц предусмотрена соответствующими нормами: согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, к должностному лицу; в соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, должностному лицу.
Соответственно данным нормам в ч. 1 комментируемой статьи указано на возможность обжалования актов органа контроля за уплатой страховых взносов, действий (бездействия) его должностных лиц в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу). Порядок и сроки подачи жалобы в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов или вышестоящему должностному лицу определены в ст. 55 комментируемого Закона, а порядок рассмотрения жалобы вышестоящим органом контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящим должностным лицом) - в ст. 56 данного Закона (см. указанные статьи и комментарии к ним).
Как установлено в ч. 2 комментируемой статьи, подача жалобы в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд. В п. 1 ст. 138 части первой НК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ) содержится такое же правило, но при этом указано, что ст. 101.2 данного Кодекса может быть предусмотрено иное. Речь идет о норме п. 5 указанной статьи, устанавливающей, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе. При этом предусмотрено, что в случае обжалования такого решения в судебном порядке срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда лицу, в отношении которого вынесено это решение, стало известно о вступлении его в силу.
Комментируемый Закон подобных правил в отношении выносимых руководителем (заместителем руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов решения о привлечении к ответственности за совершение правонарушения и решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение правонарушения не устанавливает.
Право на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим регламентировано положениями ст. 251 ГПК РФ и ст. 192 АПК РФ. Подведомственность судам дел об оспаривании нормативных правовых актов определяется по следующим правилам:
суды общей юрисдикции согласно п. 3 ч. 1 ст. 22 и ст. 245 ГПК РФ рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. Как разъяснено в п. 1 постановления Пленума ВС России от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"*(238), исходя из положений ст. 245 данного Кодекса суды общей юрисдикции не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в т.ч. по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов;
арбитражные суды в соответствии с п. 1 ст. 29 и ч. 3 ст. 191 АПК РФ рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. В п. 3 постановления Пленума ВАС России от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"*(239) обращено внимание на данное положение и разъяснено, что указанные дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.
Существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, определены в п. 9 указанного выше постановления Пленума ВС России от 29 ноября 2007 г. N 48: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. В п. 10 данного постановления разъяснено, что при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений; в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения.
Гражданские дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части рассматриваются судами общей юрисдикции по общим правилам искового производства, предусмотренным ГПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 23 и 24 данного Кодекса. Арбитражными судами дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 22 и 23 данного Кодекса.
Необходимо также отметить следующий момент. Как говорилось выше, положения комментируемой статьи во многом в точности воспроизводят положения п. 1 и 2 ст. 138 НК РФ. Однако, в указанной статье (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ) содержится также п. 3, согласно которому:
в случае обжалования актов налоговых органов, действий их должностных лиц в суд по заявлению налогоплательщика (плательщика сборов, налогового агента) исполнение обжалуемых актов, совершение обжалуемых действий могут быть приостановлены судом в порядке, установленном соответствующим процессуальным законодательством РФ;
в случае обжалования актов налоговых органов, действий их должностных лиц в вышестоящий налоговый орган по заявлению налогоплательщика (плательщика сборов, налогового агента) исполнение обжалуемых актов, совершение обжалуемых действий могут быть приостановлены по решению вышестоящего налогового органа.
Положение, аналогичные изложенным, в комментируемой статье не воспроизведены. В отношении положения о приостановлении исполнения обжалуемых актов, совершения обжалуемых действий в этом нет необходимости, поскольку это предусмотрено соответствующими процессуальными нормами: согласно ч. 4 ст. 254 ГПК РФ суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда; в соответствии с ч. 3 ст. 199 АПК РФ по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.
А вот в отношении возможности приостановления исполнения обжалуемых актов, совершения обжалуемых действий по решению вышестоящего органа контроля за уплатой страховых взносов возникает вопрос, ответ на который, видимо, следует ожидать (либо внесения изменений, либо формирования судебной практики). Предпочтительнее же представляется то, что такая возможность существует и основана она на аналогии с нормой п. 3 ст. 138 НК РФ.
