Статья 137
1. Комментируемая статья устанавливает особые случаи внесения изменений в ст. 65 Конституции. Внесение на основании комментируемой статьи изменений в перечень субъектов Федерации не носит характера конституционной поправки и потому не требует реализации процедуры, предусмотренной ст. 136 Конституции, которая в соответствии с толкованием, данным в Постановлении КС РФ от 31.10.1995 N 12-П, завершается принятием специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона.
Часть 1 ст. 65 устанавливает закрытый перечень случаев, когда изменения в эту статью могут быть внесены на основании федерального конституционного закона. Эти случаи связаны с принятием в Российскую Федерацию и образованием в ее составе нового субъекта, а также с изменением конституционно-правового статуса субъекта РФ.
В развитие данной конституционной нормы был принят Закон о порядке принятия в РФ. Указанный акт устанавливает, что под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к Федерации иностранного государства или его части. А образованием в составе РФ нового субъекта считается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.
При принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы, принципы федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности. Принятие в качестве нового субъекта в Российскую Федерацию иностранного государства или его части может осуществляться только по взаимному согласию России и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором.
Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов. Это может повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению. Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит субъектам Федерации, на территориях которых образуется новый субъект. В каждом таком случае должен приниматься особый федеральный конституционный закон, изменяющий статус субъекта Федерации, при условии взаимного, как предусмотрено ст. 66 Конституции, согласия Российской Федерации и соответствующего субъекта. В рамках указанной процедуры принят целый ряд федеральных конституционных законов (см. комментарий к ст. 65).
2. Часть 2 комментируемой статьи касается еще одного специального случая изменения ст. 65 Конституции, который связан с изменением официального наименования субъекта РФ.
Необходимо было определить, какой орган и каким правовым актом уполномочен решить вопрос о включении в ст. 65 Конституции нового наименования субъекта РФ. Как разъяснил Конституционный Суд, предусмотренный ч. 2 ст. 137 упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта РФ допустим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституционных норм и потому не требует применения процедур, перечисленных в ст. 135, 136 и ч. 1 ст. 137 Конституции (Постановление КС РФ от 28.11.1995 N 15-П*(1256)). Таким образом, для включения в текст Конституции лишь нового наименования субъекта Федерации принятие федерального конституционного закона не требуется.
Статьи 71 и 72 Конституции не относят вопрос об изменении наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа ни к ведению РФ, ни к совместному ведению РФ и ее субъектов. Следовательно, в силу ст. 73 Конституции решение вопроса об изменении своего наименования относится к исключительному ведению субъектов Федерации. Такое решение, принятое в порядке, установленном законодательством субъекта РФ, является правовым основанием для внесения нового наименования в текст ст. 65 Конституции.
Поскольку Президент на основании ч. 1 и 2 ст. 80 Конституции является главой государства и гарантом Конституции, из этого вытекает его обязанность обеспечивать включение в конституционный текст изменений посредством официального опубликования актов, принятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции. При этом Президент не обладает правом отклонения принятых поправок и изменений - он обязан обнародовать (промульгировать) их, как и в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции, возлагающими на него полномочие совершать определенные действия по подготовке принятых актов к опубликованию.
При возникновении споров между органами государственной власти РФ и ее субъектами либо между субъектами Федерации по поводу внесения нового наименования в ст. 65 Конституции Президент может использовать согласительные процедуры и другие полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Конституции. Таким образом, новое наименование субъекта РФ включается в ст. 65 Конституции указом Президента*(1257). Это не противоречит содержанию и смыслу Конституции и не исключает возможности дополнительного урегулирования порядка применения ч. 2 ст. 137 Конституции и федеральным законом.
Необходимо учитывать также, что новое наименование субъекта РФ, по смыслу ч. 2 ст. 137 Конституции подлежащее включению в ст. 65 Конституции в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом и интересы других государств, а также предполагать изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией, затрагивать ее государственную целостность, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоречащие Конституции идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.
