Статья 7. Регулирование деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту
1. Под правовым регулированием понимается приведение в соответствие с требованиями и дозволениями российского законодательства взаимодействий участников каких-либо общественных отношений. В ходе его закладываются определенные правовые нормы, правовые отношения, правовая ответственность, правовое сознание и т.д.
Ведущее место в правом регулировании рассматриваемого вопроса принадлежит Государственной Думе РФ, которая принимает законодательные акты в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в сфере противодействия их незаконному обороту. В их числе, кроме комментируемого Федерального закона, можно выделить:
УК РФ;
УПК РФ;
КоАП РФ;
Таможенный кодекс РФ;
Федеральный закон от 08 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности";
Федеральный закон от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах" и т.д.
Среди документов, формирующих нормативную базу в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, выделяют Указы Президента РФ. Среди таких президентских документов можно назвать Указ Президента РФ от 18 октября 2007 г. N 1374 "О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров" и Указ Президента РФ от 28 июля 2004 г. N 976 "Вопросы Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков".
Правительство РФ активно издает нормативные правовые акты, которые упорядочивают правовое регулирование в области оборота наркотических средств и психотропных веществ. Прежде всего, необходимо отметить документы, которые являются в некотором смысле базовыми:
Постановление Правительства РФ от 02 февраля 1998 г. N 125 "О присоединении РФ к Меморандуму о взаимопонимании и сотрудничестве в области контроля за незаконным производством, оборотом, злоупотреблением наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров от 04 мая 1996 года";
Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. N 681 "Об утверждении перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в РФ";
Постановление Правительства РФ от 22 июня 2009 г. N 508 "Об установлении государственных квот на наркотические средства и психотропные вещества";
Постановление Правительства РФ от 06 августа 1998 г. N 892 "Об утверждении Правил допуска лиц к работе с наркотическими средствами и психотропными веществами";
Постановление Правительства РФ от 07 февраля 2006 г. N 76 "Об утверждении крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ для целей ст. 228, 228.1 и 229 Уголовного кодекса РФ".
2. Организация исполнения законодательства РФ о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах можно представить как комплекс организационно-правовых организационно-технических мероприятий и распорядительных действий.
Минздравсоцразвития РФ осуществляет полномочия, предоставленные законом по организации деятельности сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ. Для этого им установлен порядок медицинского освидетельствования лица, в отношении которого имеются достаточные основания полагать, что оно больно наркоманией, находится в состоянии наркотического опьянения либо употребило наркотическое средство или психотропное вещество без назначения врача; порядок выдачи разрешений для применения средств и методов диагностики наркомании и лечения больных наркоманией; медицинского наблюдения и учета больных наркоманией.
Указанное министерство также устанавливает перечни должностей медицинских и фармацевтических работников, а также организаций и учреждений, которым предоставлено право отпуска наркотических средств и психотропных веществ физическим лицам, порядок и условия использования наркотических средств и психотропных веществ в медицинских целях, отпуска наркотических средств и психотропных веществ физическим лицам и форму бланков рецептов, содержащих назначение наркотических средств или психотропных веществ, порядок их регистрации, учета, хранения, правил оформления.
Им же установлены максимальные сроки назначения конкретных наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки II и III Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также количество наркотических средств или психотропных веществ, которое может быть выписано в одном рецепте. Также Минздравсоцразвития РФ устанавливает порядок создания специальных комиссий для осуществления контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в аптечных организациях и учреждениях здравоохранения.
Важную роль в организации деятельности по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ играет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития Минздравсоцразвития РФ. В организационных целях она издает свои документы. В их числе - приказ Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 31 августа 2004 г. N 90-Пр/04 "О создании Центральной комиссии по лицензированию деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ", приказ Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития от 13 декабря 2006 г. N 2746-Пр/06 "Об утверждении Положения о Центральной комиссии Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по лицензированию деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ" и др.
Свою долю в организацию законного оборота наркотических средств и психотропных веществ вносит Минсельхоз РФ. Он, в частности, устанавливает перечень наркотических средств и психотропных веществ, используемых в ветеринарии. В этих целях изданы приказ Минсельхоза РФ и Минздрава РФ от 29 декабря 2003 г. N 1580/619 "Об утверждении перечня наркотических средств и психотропных веществ, используемых в ветеринарии", приказ Минсельхоза РФ от 18 февраля 2005 г. N 19 "Об утверждении Порядка выдачи, учета, проведения инъекций наркотических средств и психотропных веществ в ветеринарии" и другие документы.
Достаточно большой вклад в исполнение законодательства РФ о наркотических средствах и психотропных веществ вносит Минэкономразвития РФ. Этим ведомством выпущены, в частности, следующие нормативные акты: приказ Минэкономики РФ от 21 октября 1999 г. N 468 "Об утверждении перечня государственных унитарных предприятий, осуществляющих переработку и уничтожение наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, и перечня государственных унитарных предприятий, которые могут использовать изъятые из незаконного оборота и обращенные в доход государства инструменты и оборудование или прекурсоры наркотических средств и психотропных веществ", приказ Минэкономразвития РФ от 28 сентября 2000 г. N 46 "О порядке представления сведений о деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и регистрации операций, связанных с этой деятельностью" и другие
В системе организации противодействия обороту наркотиков занимает свое место и Минобразования РФ. В этих целях им издан ряд приказов, среди них - приказ от 28 февраля 2000 г. N 619 "О концепции профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде", приказ от 28 декабря 2004 г. N 145 "О создании Межведомственного совета по проблемам профилактики злоупотребления психоактивными веществами в образовательной среде" и т.д.
Существенная роль в пресечении незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ принадлежит органам внутренних дел. В Положении о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927, определены задачи этого ведомства, в том числе и организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков. МВД РФ осуществляет меры, противодействующие незаконному обороту наркотиков, психотропных веществ; устанавливает лиц их подготавливающих, совершающих или совершивших подобные деяния группы таких лиц, а также организованные преступные группы или в преступные сообщества (преступные организации) и лиц, вовлекающих в указанную деятельность, принимает действия по предупреждению совершения ими преступлений и наказании виновных. В структуре милицейских подразделений по борьбе с организованной преступностью существуют отделы по пресечению незаконного оборота наркотиков.
В Положении о Федеральной службе безопасности РФ (утв. Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960), отдельной строкой выделена такая задача этого ведомства как организация во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. В основном ее выполняют органы безопасности и пограничные органы. В ходе этой деятельности органы безопасности сосредотачивают свои усилия на таких направлениях:
оперативная работа, в том числе получение, анализ, систематизация, оценка и обобщение секретной достоверной информации из-за рубежа о конкретных планах, замыслах, действиях наркосиндикатов, традиционных и новых маршрутах транспортировки наркогрузов, применении средств перевозки, маскировки, отвлечения внимания, введения в заблуждение правоохранительных органов и т.д.;
наиболее эффективные и острые меры противодействия незаконному обороту наркотиков;
выборка из массива данных требуемых сведений о теоретических и практических нововведениях, защита источников информации, свидетелей и т.д.;
ведение досье на преступные наркоорганизации и их руководителей и участников, концентрация данных о применяемых мафией новых методах наркобизнеса, отмывания доходов и т.п.;
получение требуемых сведений путем использования способов и средств, имеющихся в распоряжении Федеральной службы безопасности и родственных ей национальных и международных структур.
Пограничные органы ФСБ РФ выполняют следующие функции:
контроль за действующими пунктами и маршрутами контрабанды и транзита наркотиков, пресечение этой преступной деятельности, задержание наркокурьеров, перекрытия наркоопасных участков границ, контактирование с зарубежными коллегами. Сотрудничество с ними по всем входящим в их функции вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотиков;
участие в мероприятиях, проводящихся в рамках контролируемых поставок и других антинаркотических акциях в приграничных районах, в том числе с целью сокращения незаконных посевов наркотикосодержащих растений.?
Для этих целей издан приказ ФСБ РФ от 06.06.2007 г. N 293 "Об утверждении Инструкции о порядке хранения изъятых вещей и документов по делам об административных правонарушениях, подведомственным пограничным органам".
Между государствами - участниками СНГ нет строго охраняемых межгосударственных границ, а сотрудники таможенной и пограничной служб действуют в основном на отдельных участках, транспортных узлах и в наиболее оживленных пунктах перемещения людей и грузов. Задача Федеральной таможенной службы РФ в этих условиях - выявление транспортировки наркотиков железнодорожным, авиационным, автомобильным, морским транспортом через государственную границу. Также в полномочия таможенных органов входят контроль за участвующими в ней преступниками, ведение соответствующих учетов, досье, графиков, фиксация новых маршрутов, прямое участие в мероприятиях по перехвату и недопущению незаконных перемещений наркогрузов. В этой связи для решения поставленных задач в борьбе с незаконным оборотом наркотиков необходимо особо тесное сотрудничество таможни с другими правоохранительными органами.
Для организации данной деятельности действуют таможенные нормативные документы: приказ ГТК РФ от 10 ноября 1997 г. N 668 "О государственном регулировании и контроле транзита через территорию РФ наркотических средств, сильнодействующих, ядовитых веществ и веществ, указанных в таблицах I и II Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.", письмо ГТК РФ от 12 марта 2001 г. N 01-06/9023 "О таможенном оформлении продуктов переработки, входящих в Номенклатуру наркотических средств", письмо ГТК РФ от 04 ноября 2000 г. N 01-06/32238 "О распределении полномочий при оформлении и выдаче лицензий Минэкономразвития России на ввоз (вывоз) наркотических и сильнодействующих средств, психотропных и ядовитых веществ" и ряд других.
Значительные полномочия в исполнении законодательства в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, а также осуществлении поставленных им задач имеет Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России).
ФСКН России для достижения данных целей осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов. На этом основании она проводит, организует и осуществляет разработку федеральных целевых программ в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту, участвует в реализации этих программ и обобщает практику применения законодательства РФ о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах, участвует в подготовке проектов нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности ФСКН России, информирует Президента РФ, Правительство РФ и по их поручению федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ о реализации государственной политики в установленной сфере деятельности. Она выявляет условия, способствующие незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ, и в пределах своей компетенции организует меры, направленные на их устранение.
Согласно законодательству ФСКН России осуществляет оперативно-розыскную деятельность в соответствии с законодательством РФ, организует и осуществляет розыск лиц, которые обвиняются или подозреваются в совершении преступлений, отнесенных в соответствии с законодательством РФ к подследственности органов наркоконтроля, и скрылись от органов предварительного расследования или суда либо местонахождение которых неизвестно, производит дознание и предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, отнесенных законодательством РФ к подследственности органов наркоконтроля, также осуществляет в соответствии с законодательством РФ производство по делам об административных правонарушениях.
Она проводит в соответствии с законодательством РФ криминалистические и другие экспертизы и исследования, а также осуществляет в пределах своей компетенции противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных в результате совершения преступлений, отнесенных законодательством РФ к подследственности органов наркоконтроля. ФСКН России получает, обрабатывает, анализирует и реализует в пределах своей компетенции информацию о положении дел в области незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, а также незаконного оборота таких средств, веществ и их прекурсоров.
Служба может осуществлять в соответствии с законодательством РФ хранение, перевозку и уничтожение конфискованных или изъятых из незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ и согласовывает порядок хранения временно не используемых инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ.
ФСКН России ведет единый банк данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту, организует и проводит научные исследования по вопросам обеспечения контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, противодействия незаконному потреблению наркотических средств и психотропных веществ, а также незаконному обороту таких средств, веществ и их прекурсоров.
Одной из организационных мер в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ и области противодействия их незаконному обороту является издание совместных документов. Примером такой деятельности служит приказ МВД РФ, Минюста РФ, Минздрава РФ, Минэкономики РФ, ГТК РФ, ФСБ РФ и ФПС РФ от 09 ноября 1999 г. N 840, 320, 388, 472, 726, 530, 585 "Об утверждении Инструкции о порядке изъятия из незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, инструментов и оборудования, находящихся под специальным контролем и используемых для производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ, а также их учета, хранения, передачи, использования и уничтожения".
Согласно комментируемому Федеральному закону органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления организуют исполнение законодательства РФ о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах.
В качестве примера можно привести Закон Саратовской области от 01 октября 2007 г. N 192-ЗСО "Об областной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в Саратовской области" на 2008-2010 гг.", постановление Правительства Саратовской области от 28 декабря 2007 г. N 482-П "Об определении Саратовской области территорией, на которой осуществляется контроль за хранением, перевозкой или пересылкой наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров".
3. В сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту признается реальная помощь общественных, религиозных и добровольных формирований. Вместе с тем, комментируемый Федеральный закон указывает, что негосударственные организации и объединения не вправе осуществлять регулирование данной деятельности. Они могут выполнять лишь консультационную и экспертную работу. Примером этому служит Постоянный комитет по контролю за наркотиками при Министерстве здравоохранения и социального развития РФ. Он организован в соответствии со ст. 17 Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года и ст. 6 Конвенции о психотропных веществах 1971 года и является межведомственным экспертным органом, работающим на общественных началах. Его членами утверждаются на межведомственной основе ведущие ученые и специалисты в области контроля наркотических средств и психотропных веществ, а также веществ таблиц I и II Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года.
Основными задачами Постоянного комитета по контролю наркотиков являются:
рассмотрение в качестве зарегистрированного в ООН уполномоченного органа заявок о выдаче разрешений импортирующим и экспортирующим организациям на лекарственные средства и полупродукты для них и дача заключений; при наличии в заявках наркотических средств и психотропных веществ в установленном порядке выдача сертификатов на ввоз и вывоз в соответствии с требованиями международного права;
разработка и выдача заключений Постоянного комитета по контролю наркотиков об отнесении к небольшим и крупным размерам количеств наркотических средств, которые в соответствии с постановлением Верховного суда СССР N 12 от 24 декабря 1987 г. и постановлением Верховного суда РФ N 8 от 22 апреля 1992 г. учитываются судебно-следственными органами в качестве рекомендации Постоянного комитета по этому вопросу;
разработка в установленном порядке и регулярное издание списка наркотических средств и веществ, отнесенных к сильнодействующим и ядовитым, а также веществ таблиц I и II Конвенции ООН 1988 года. При этом в соответствии с постановлением Пленума Верховного суда РФ от 22 апреля 1992 г. N 8, исходящем из п. 2 постановления Верховного Совета РФ от 12 декабря 1991 г., указанными списками надлежит руководствоваться также судам;
рассмотрение в рамках ст. 29 и 30 Конвенции 1961 года и ст. 8 Конвенции 1971 года и выдача предприятиям и учреждениям заинтересованных ведомств лицензий на право производства наркотических средств и представление Международному комитету по контролю наркотиков списков этих учреждений для включения в официальные издания ООН об учреждениях, которым представлено это право;
выдача разрешений отдельным учреждениям и организациям, научно-исследовательским институтам на получение в установленном порядке наркотических средств и психотропных веществ для научных и медицинских целей;
рассмотрение номенклатуры лекарственных средств с целью своевременного подведения под контроль тех из них, которые могут представлять опасность с точки зрения патологического привыкания и возможности вызвать наркоманию;
разработка и утверждение в установленном порядке расчетных нормативов потребления наркотических средств для лечебных, научных целей, в том числе расчетных норм на 1000 населения;
представление в соответствии со ст. 19 Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года Международному комитету по контролю наркотиков ежегодных исчислений потребности на наркотические средства и психотропные вещества для оформления квот;
утверждение ежегодных заявок страны на наркотические средства и психотропные вещества в пределах квот ООН для страны;
представление информации заинтересованным министерствам и ведомствам о заявлениях соответствующих правительств, запрещающих ввоз на свою территорию в соответствии со ст. 13 Конвенции о психотропных веществах 1971 года конкретных психотропных веществ, с целью предотвращения возможности экспорта этих веществ в указанные страны;
оценка новых методов экспертизы наркотических средств и психотропных веществ и соответственно согласование официальных инструкций и методических указаний по этому вопросу;
подготовка материалов к проекту ежегодного доклада РФ о применении международных соглашений и конвенций в области наркотических средств и психотропных веществ (Единая конвенция о наркотических средствах 1961 года, Конвенция о психотропных веществах 1971 года и Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года);
в соответствии с данными Фармакологического комитета оценка новых обезболивающих средств, не представляющих опасность в плане развития патологического влечения, с целью замены этими средствами наркотических средств;
изучение зарубежного опыта в области контроля наркотических средств и психотропных веществ с целью использования в своей повседневной деятельности;
рассмотрение и выдача разрешений в рамках ст. 32 Единой конвенции 1961 года и ст. 14 Конвенции 1971 года с учетом других требований действующих конвенций на ввоз и вывоз наркотических и психотропных средств соответствующим юридическим лицам для целей использования в порядке скорой помощи;
оказание консультативной помощи заинтересованным министерствам и ведомствам и выдача заключений по запросам судебно-следственных органов, связанных с судебно-фармакологической правовой экспертизой наркотических средств и психотропных веществ, и международного контроля этих веществ;
контроль обоснованности заявок министерств и ведомств на наркотические средства и психотропные вещества для научных и других целей.
