Статья 245. Дела, возникающие из публичных правоотношений
1. Анализ ст. 245 позволяет сделать ряд выводов:
1) и она, и ст. 246-250 (см. коммент. к ним) представляют собой новеллу: в ГПК 1964 г. не было понятия "производство по делам, возникающим из публичных правоотношений";
2) в ней неисчерпывающим образом перечислены виды дел, возникающих из публичных правоотношений. Федеральными законами к ведению суда могут быть отнесены и иные дела, возникающие из публичных правоотношений.
2. Применяя правила ст. 245, нужно также учесть, что:
1) публичные правоотношения - всегда основаны не на равенстве их участников (что присуще отношениям частного права, прежде всего гражданско-правовым), а на том, что одни из участников наделены властными полномочиями (в отношении других участников таких отношений), а последние обязаны подчиняться указаниям, решениям и т.п. первых.
Об автономии воли участников публичных правоотношений, о свободе договора, о принципе диспозитивности, также характерных отношениям, регулируемым частным правом (см. об этом подробнее в кн.: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к части первой ГК РФ. 4-е изд. М.: Экзамен, 2006), в данном случае также не приходится говорить;
2) они имеют общий характер: дело в том, что:
а) производству по делам о признании недействующими нормативных правовых актов специально посвящены ст. 251-253 (см. коммент.);
б) производству по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов МСУ, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих специально посвящены ст. 254-258 (см. коммент.);
в) производству по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ посвящены ст. 259-261 (см. коммент.).
3. Для правильного применения ст. 245 необходимо учитывать также положения, установленные в ГПК:
1) статьях 246, 247 (посвященных порядку обращения в суд и порядку рассмотрения и разрешения судом дел, возникающих из публичных правоотношений, см. коммент. к ним);
2) статье 248 (об основаниях отказа судьи в принятии заявления или прекращении производства по таким делам);
3) статье 49 (об особенностях распределения обязанностей по доказыванию по делам из публичных правоотношений);
4) статье 250 (о последствиях вступления в законную силу решения, принятого по делам, возникающим из публичных правоотношений). См. также коммент. к ст. 248-250;
5) а также в статье 3 Вводного закона о том, что с 1 февраля 2003 г. на территории России не применяется ст. 1 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 07.01.1988 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты СССР в связи с Законом СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". О том, что в соответствии с ст. 245 рассматриваются заявления осужденного, в котором оспариваются наложенные на него меры взыскания см. п. 1 Обзора от 30.05.07.
4. Примерами "иных дел, возникающих из публичных правоотношений" (упомянутых в ст. 245) могут, в частности служить дела по заявлениям с жалобами:
1) на действия госорганов и должностных лиц в связи с наложением административного взыскания (например, штрафа). Безусловно, суд рассматривает жалобы и на решения, постановления по делу об административном правонарушении (ст. 23.1 КоАП): это вытекает из ст. 11, 13, 1069 ГК РФ (однако в этом случае применяются нормы КоАП, см. коммент. к ст. 255 ГПК);
2) на действия госорганов, органов МСУ и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Систематическое толкование ст. 245, 131-138 ГПК, а также ст. 1, 3 Закона об обжаловании показывает, что граждане могут обжаловать в суд действия (решения) любых организаций (а не только госорганов и государственных учреждений), в т.ч. коммерческих и некоммерческих, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, а также действия (решения) лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих и иных организациях (а не только должностных лиц, упомянутых в ст. 245). Однако решения, действия (бездействия) коммерческих и некоммерческих организаций, а также органов управления - после 1 февраля 2003 г. обжалуются в суд и рассматриваются судом по правилам искового производства, а не в соответствии со ст. 245 и нормами главы 25 ГПК (п. 8 Постановления от 20.01.2003). См. об этом коммент. к ст. 255;
3) на отказ в разрешении на выезд из России или на въезд в Россию. При этом нужно учитывать нормы ст. 34 Федерального закона от 15.08.1996 "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" о том, что в случае если госорганом или должностным лицом был нарушен порядок оформления соответствующих документов, гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства вправе обратиться за защитой своих интересов в суд в порядке, установленном законодательством России.
Кроме того, суд рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов налоговых органов (см. коммент. к ст. 251 ГПК). О судебной практике см. п. 1 Постановления от 29.11.07. В частности ВС разъясняет, что к ведению арбитражных судов отнесены, например, дела предусмотренные в абз. 1 п. 2 ст. 138 НК, п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса. При наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке законов субъекта РФ нормативных правовых актов госорганов субъекта РФ, актов ОМСУ конституции (уставу) субъекта РФ.
6. Кроме того, надо иметь в виду следующее:
а) в ст. 245 упомянуты далеко не все дела, возникающие из публичных отношений (впрочем, некоторые из указанных в ст. 245 дела вытекают не только из публичных, но и из конституционных отношений); помимо них суд рассматривает также дела, которые вытекают из нарушений норм Закона о местном самоуправлении, Закона о госслужбе, Закона о профсоюзах, Закона о некоммерческих организациях, Закона об ООО, Закона об АО, Закона о ПК, и др.;
б) хотя в ст. 245 подчеркивается, что суд рассматривает иные дела, возникающие из публичных отношений, лишь том случае, если они отнесены законом к компетенции суда, не следует упускать из виду более широкий подход к данной проблеме, содержащийся в ст. 46 Конституции РФ о том, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Поэтому и любые иные дела, вытекающие из публичных отношений (даже если это прямо не предусмотрено каким-либо законом), могут быть рассмотрены судом (разумеется, с учетом правил о подведомственности - см. коммент. к ст. 22-28, а также п. 1 Постановления N 8). См. БВС РФ, 2000, N 1, с. 14.
7. Систематический анализ ст. 245 и 246 (см. коммент. к ней) показывает также, что:
1) лишь в том случае, когда это предусмотрено актами действующего на территории России законодательства, при рассмотрении данной категории дел суд должен руководствоваться и нормами других федеральных законов, которые:
содержат определенные изъятия из норм ГПК;
дополняют порядок рассмотрения дел, установленный в нормах ГПК;
2) в случае расхождения норм ГПК и упомянутых выше законов применяются последние (имеющие приоритет перед нормами ГПК, как правила "специальные" перед правилами "общими"). Верховный Суд РФ разъясняет, что недопустимо принятие и рассмотрение в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК, заявлений об оспаривании таких решений, действий (бездействий) госорганов, органов МСУ, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, для которых законом (УПК, КоАП, АПК и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования). В таких случаях необходимо отказывать в принятии заявления на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК (п. 9 Постановления от 20.03.2001). См. также п. 1-3 Постановления от 24.03.05.
См. также Постановление КС N 13-п от 18.07.2003, и определение КС, от 20.10.05 N 352-о.
