Статья 23. Полномочия антимонопольного органа
1. В части 1 комментируемой статьи определены полномочия антимонопольного органа, т.е. как федерального антимонопольного органа, так и его территориальных органов. В соответствии с данной частью антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:
1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства. Порядок реализации данного полномочия определен положениями гл. 9 "Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства" комментируемого Закона;
2) выдает в случаях, указанных в комментируемом Законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания. Согласно разъяснениям, данным в п. 14 постановления Пленума ВАС России от 30 июня 2008 г. N 30, п. 2 ст. 11 части первой ГК РФ и гл. 9 комментируемого Закона предусмотрена возможность защиты гражданских прав в административном порядке в случаях, установленных законом; антимонопольный орган, рассматривая дела о нарушениях антимонопольного законодательства, принимает решения и выдает предписания, направленные на защиту гражданских прав, нарушенных вследствие их ущемления, злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции; антимонопольный орган в соответствии с полномочиями, перечисленными в п. 2 ч. 1 комментируемой статьи, вправе включить в предписание указание на совершение конкретных действий, выполнение которых лицом, нарушившим антимонопольное законодательство, позволит восстановить права других лиц, нарушенные вследствие злоупотребления доминирующим положением, ограничения конкуренции или недобросовестной конкуренции, в необходимом для этого объеме; также арбитражным судам следует учитывать, что при нарушении антимонопольного законодательства одним из членов группы лиц предписание может быть дано и иным членам группы в случае, если они способны обеспечить устранение нарушения;
3) выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных п. 4 данной части, обязательные для исполнения предписания. Как разъяснено в п. 11 постановления Пленума ВАС России от 30 июня 2008 г. N 30, применяя норму п. 3 ч. 1 комментируемой статьи, арбитражные суды должны учитывать, что в соответствии со ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; поскольку в п. 3 ч. 1 комментируемой статьи указано, что обязательные для исполнения предписания могут быть вынесены в отношении органов местного самоуправления без каких-либо ограничений по кругу этих органов, такие предписания могут быть вынесены антимонопольным органом в отношении любого органа местного самоуправления;
4) направляет в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, Банк России предложения о приведении в соответствие с антимонопольным законодательством принятых ими актов и (или) прекращении действий, в случае если такие акты и (или) действия нарушают антимонопольное законодательство. Следует подчеркнуть, что речь идет лишь о предложениях, а не об обязательных для исполнения предписаниях. Федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам"*(130) и от 30 июня 2004 г. N 317 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам"*(131);
5) привлекает к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства коммерческие организации и некоммерческие организации, их должностных лиц, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также должностных лиц государственных внебюджетных фондов, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, в случаях и в порядке, которые установлены законодательством РФ. Об ответственности за нарушение антимонопольного законодательства см. ст. 37 Закона и комментарий к ней;
6) обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства. Согласно разъяснениям, данным в п. 23 постановления Пленума ВАС России от 30 июня 2008 г. N 30, право антимонопольного органа обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о понуждении к исполнению своих решений и предписаний (подп. "и" п. 6 ч. 1 комментируемой статьи) с учетом положений АПК РФ не может рассматриваться как предоставляющее указанному органу возможность заявлять требования о подтверждении законности своего решения и (или) о выдаче исполнительного листа; это право предполагает в случае неисполнения лицом выданного ему предписания помимо привлечения данного лица к административной ответственности право антимонопольного органа обратиться в арбитражный суд с самостоятельным требованием к нарушителю, связанным с исполнением решения и направленным на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, в рамках полномочий антимонопольного органа, определенных п. 6 ч. 1 комментируемой статьи; так, могут быть заявлены требования о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству, об обязательном заключении договора, об изменении или расторжении договора, о признании торгов недействительными и др.;
7) участвует в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства. Как разъяснено в п. 21 постановления Пленума ВАС России от 30 июня 2008 г. N 30, помимо права на обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства (п. 6 ч. 1 комментируемой статьи) антимонопольный орган в силу п. 7 ч. 1 комментируемой статьи имеет право участвовать в рассмотрении судами дел, связанных с применением и (или) нарушением антимонопольного законодательства, возбужденных на основании исков, заявлений иных лиц; поэтому, рассматривая дела, возбужденные на основании исков, заявлений иных лиц, арбитражный суд должен известить антимонопольный орган для обеспечения возможности его участия; при этом процессуальный статус антимонопольного органа определяется исходя из характера рассматриваемого спора;
8) ведет реестр хозяйствующих субъектов (за исключением финансовых организаций - на это исключение указано изменением, внесенным Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ), имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35% или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов (далее по тексту комментируемого Закона в юридико-технических целях обозначается сокращением "реестр"). При этом предусмотрено, что порядок формирования и ведения реестра устанавливается Правительством РФ. На основании данной нормы постановлением Правительства РФ от 19 декабря 2007 г. N 896 утверждены Правила формирования и ведения реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов (наименование в ред. постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1063)*(132). Форма указанного реестра утверждена приказом ФАС России от 26 марта 2008 г. N 95*(133). Приказом ФАС России от 17 января 2007 г. N 6 утвержден административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по ведению реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более чем тридцать пять процентов*(134);
9) размещает на сайте антимонопольного органа в сети "Интернет" решения и предписания, затрагивающие интересы неопределенного круга лиц. Следует отметить, что в связи с необходимостью повышения открытости деятельности антимонопольных органов в сфере предупреждения нарушений антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, о естественных монополиях, о государственных закупках приказом ФАС России от 21 февраля 2008 г. N 54 утверждено Положение об информационной политике Федеральной антимонопольной службы;
10) устанавливает доминирующее положение хозяйствующего субъекта при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией. Порядок реализации данного полномочия определен положениями соответственно гл. 7 "Государственный контроль за экономической концентрацией" и 9 "Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства" комментируемого Закона;
11) проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, в установленном законодательством РФ порядке обращается в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Проведение проверок антимонопольным органом регламентировано положениями ст. 25.1-25.6 комментируемого Закона (см. комментарий к указанным статьям). В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (в ред. Федерального закона от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ)*(135) на территории России право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям: органов внутренних дел РФ, органов федеральной службы безопасности, федеральных органов государственной охраны, таможенных органов РФ, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы исполнения наказаний и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
12) осуществляет (до издания Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ указывалось, что в порядке, установленном Правительством РФ) контроль за деятельностью юридических лиц, обеспечивающих организацию торговли на рынках определенных товаров, например на рынке электрической энергии (мощности), в условиях прекращения государственного регулирования цен (тарифов) на такие товары. Как предусмотрено в п. 15 Правил оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода, утв. постановлением Правительства РФ от 24 октября 2003 г. N 643 (в ред. постановления Правительства РФ от 28 июня 2008 г. N 476)*(136), контроль за установлением случаев манипулирования ценами на электрическую энергию на оптовом рынке осуществляется федеральным антимонопольным органом. Там же установлено, что контроль за размерами ежемесячной платы за единицу мощности в целях выявления действий, которые имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии, в том числе манипулирования ценами на генерирующую мощность на оптовом рынке, осуществляется в соответствии с антимонопольным законодательством. Приказом ФАС России от 5 декабря 2007 г. N 415 утвержден административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по осуществлению контроля и надзора за действиями субъектов оптового рынка в части установления случаев манипулирования ценами на электрическую энергию (мощность) на оптовом рынке электрической энергии (мощности)*(137);
13) осуществляет иные предусмотренные комментируемым Законом, другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ полномочия. Соответственно перечень полномочий антимонопольного органа определен в ч. 1 комментируемой статьи как открытый. В данной статье непосредственно названы лишь те полномочия, которые предоставляются антимонопольным органам антимонопольным законодательством. ФАС России и ее территориальным органам полномочия предоставляются также законодательством о естественных монополиях, законодательством о рекламе, законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и т.д.
Следует отметить, что постановлением КС России от 24 июня 2009 г. N 11-П*(138) признаны не противоречащими Конституции РФ положения ст. 23, 37 и 51 комментируемого Закона, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения не предполагают выдачу предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного хозяйствующим субъектом вследствие нарушения антимонопольного законодательства, без установления его вины и без указания суммы, которую обязан перечислить в бюджет каждый из хозяйствующих субъектов, участвовавших в таком правонарушении в составе группы лиц, при том что эти законоположения могут применяться, пока иное не установлено законом, только в течение общего срока исковой давности. Конституционно-правовой смысл указанных законоположений, выявленный КС России в указанном постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
2. В части 2 комментируемой статьи дополнительно определен перечень полномочий федерального антимонопольного органа, т.е. ФАС России. В соответствии с ч. 2 данной статьи федеральный антимонопольный орган наряду с указанными в ч. 1 статьи полномочиями осуществляет следующие полномочия:
1) утверждает формы представления в антимонопольный орган сведений при осуществлении сделок и (или) действий, предусмотренных ст. 32 комментируемого Закона. Данное положение дублирует норму ч. 7 указанной статьи, согласно которой федеральным антимонопольным органом утверждается форма представления сведений, предусмотренных ч. 5 этой статьи (см. комментарий к ст. 32 Закона);
2) утверждает по согласованию с Банком России методику определения необоснованно высокой и необоснованно низкой цены услуги кредитной организации и методику определения обоснованности цены, установленной занимающей доминирующее положение кредитной организацией, на услугу, не оказываемую иными финансовыми организациями. К настоящему времени сведений об издании соответствующих документов ФАС России не имеется;
3) утверждает порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции (порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения кредитной организации утверждается федеральным антимонопольным органом по согласованию с Банком России). Как говорилось в комментарии к ст. 5 Закона, в настоящее время действует приказ ФАС России от 25 апреля 2006 г. N 108 "Об утверждении Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке", изданный в целях реализации Закона 1991 г. о конкуренции и применяемый в части, не противоречащей комментируемому Закону. К названному приказу отсылают действующие административные регламенты ФАС России. Следует также отметить, что в целях обеспечения проведения анализа товарных и финансовых рынков приказом ФАС России от 3 октября 2006 г. N 249 создана Комиссия ФАС России по проведению анализа товарных и финансовых рынков;
4) издает нормативные правовые акты, предусмотренные комментируемым Законом. Данное положение в соответствующей части дублирует норму ч. 2 ст. 2 комментируемого Закона, согласно которой отношения, указанные в ст. 3 данного Закона, могут регулироваться постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федерального антимонопольного органа в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством (см. комментарий к указанной статье);
5) дает разъяснения по вопросам применения им антимонопольного законодательства. Приказом ФАС России от 21 декабря 2007 г. N 442 утвержден административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по даче разъяснений по вопросам применения федеральным антимонопольным органом антимонопольного законодательства*(139);
6) дает в установленном порядке заключения о последствиях воздействия специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер, последствиях изменения ставок таможенных пошлин на конкуренцию на товарном рынке России. Порядок, о котором идет речь, установлен Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров"*(140). Следует отметить, что рассматриваемый пункт в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ полностью изложен в новой редакции, учитывающей внесение в Федеральный закон "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" изменений Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. N 280-ФЗ*(141);
7) вносит в лицензирующие органы предложения об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий. Следует подчеркнуть, что речь идет лишь о внесении предложений об аннулировании или отзыве лицензий. Собственно аннулирование или отзыв лицензий уполномочены осуществлять только лицензирующие органы. Как говорилось в комментарии к ст. 20 Закона, отношения, возникающие в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, регулирует Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", но только тех отдельных видов деятельности, перечень которых предусмотрен в п. 1 ст. 17 названного Закона;
8) осуществляет сотрудничество с международными организациями, государственными органами иностранных государств, принимает участие в разработке и реализации международных договоров РФ, в работе межправительственных или межведомственных комиссий, координирующих международное сотрудничество РФ, в осуществлении международных программ и проектов по вопросам защиты конкуренции. Как указано на официальном Интернет-сайте ФАС России (www.fas.gov.ru), ФАС России активно сотрудничает с международными организациями и зарубежными ведомствами в области антимонопольной политики, борьбы с недобросовестной конкуренцией и государственного регулирования естественных монополий. Международная деятельность ФАС России направлена на: содействие интеграции экономики России в мировое экономическое пространство; реализацию международных обязательств Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ФАС России; участие в процессе формирования концепции общего европейского экономического пространства; защиту российских интересов посредством участия в профильных международных организациях; внедрение в российскую практику передового зарубежного опыта, повышение квалификации специалистов ФАС России; подготовку и реализацию проектов технического содействия со стороны международных организаций в интересах ФАС России;
9) обобщает и анализирует практику применения антимонопольного законодательства, разрабатывает рекомендации по его применению. Так, например, ФАС России изданы Методические рекомендации по проведению органами государственной власти и органами местного самоуправления торгов при передаче имущественных прав на объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в государственной или муниципальной собственности*(142);
10) ежегодно представляет в Правительство РФ доклад о состоянии конкуренции в России и размещает его на сайте антимонопольного органа в сети "Интернет". В настоящее время на официальном Интернет-сайте ФАС России (www.fas.gov.ru) размещен Доклад ФАС России "О состоянии конкуренции в Российской Федерации" (за 2008 год).
