Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд.

 

Одной из возможных причин для возникновения оснований прекращения прав на земельные наделы действующее законодательство признает изъятие земельных наделов для государственных или муниципальных нужд. Тем самым фактически установлен приоритет публичных (государственных или муниципальных) нужд в использовании земельных наделов перед частными интересами. Вместе с тем данный приоритет является далеко не абсолютным: законодательство определяет случаи, когда изъятие земельных наделов возможно, устанавливает процедуру такого изъятия, предусматривает гарантии прав собственников земельных наделов, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных наделов при их изъятии для государственных или муниципальных нужд.

Государственные или муниципальные нужды в использовании земельных наделов, обремененных правом собственности, другими вещными и иными правами, могут возникать достаточно часто. Вместе с тем, исходя из положений земельного законодательства, далеко не каждая такая нужда влечет за собой возможность принудительного изъятия соответствующих земельных наделов.

В соответствии с п. 1 ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных наделов для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях. В целях недопущения неоднозначного толкования Кодекс раскрывает, какие именно случаи могут рассматриваться в качестве исключительных, и при этом прямо называет лишь два из них:

1) необходимость выполнения международных обязательств Российской Федерации. Здесь необходимо подчеркнуть, что речь идет об обязательствах, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в связи с чем изъятие может осуществляться лишь для федеральных нужд (к примеру, это может быть связано со строительством международных магистральных трубопроводов), а не нужд субъектов Российской Федерации или муниципальных образований;

2) необходимость размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Следует отметить, что первоначальная редакция ст. 49 ЗК РФ не раскрывала понятие объекта государственного или муниципального значения, соответствующее определение отсутствовало также и в иных актах законодательства. Это допускало возможность расширительного толкования указанного понятия. Ситуация была исправлена Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»* (15), которым подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ изложен в новой редакции, точнее, дополнен исчерпывающим перечнем объектов государственного или муниципального значения, необходимость размещения которых может рассматриваться в качестве основания для изъятия земельных наделов. Это объекты:

федеральных энергетических систем и энергетических систем регионального значения;

использования атомной энергии;

обороны и безопасности;

федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения;

обеспечивающие космическую деятельность;

обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации;

линейные — федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий;

электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения;

автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов.

Следует иметь в виду, что предполагаемое назначение объекта должно соответствовать полномочиям органа, принимающего решение об изъятии земельного надела. Например, решение об изъятии земельного надела для целей, связанных с защитой Государственной границы России, может быть принято только органами государственной власти Российской Федерации (согласно п. н) ст. 71 Конституции России вопросы защиты государственной границы находятся в ведении Российской Федерации).

Однако наиболее существенным с точки зрения защиты интересов обладателя прав на земельный надел представляется указание в приведенной норме ст. 49 ЗК РФ на отсутствие других вариантов возможного размещения объектов как на обязательное условие для изъятия земельных наделов. Данное обстоятельство по сути означает, что в случае возникновения судебного спора орган, принявший решение об изъятии земельного надела, должен будет представить суду убедительные доказательства того, что иных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме как на спорном земельном наделе, не имеется (см. также п. 1 ст. 239 ГК РФ). В противном случае в иске о принудительном изъятии надела должно быть отказано, а решение об изъятии земельного надела может быть признано недействительным (в случае заявления заинтересованным лицом соответствующих требований).

По смыслу подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ случаи изъятия земельных наделов для государственных или муниципальных нужд могут быть связаны также и с иными исключительными обстоятельствами, отличными от двух вышеназванных. Но при этом должно иметь место прямое указание на данные обстоятельства в федеральном законе — в отношении любых земель либо в законе субъекта Российской Федерации — в отношении земель, находящихся в собственности субъекта Федерации или муниципальной собственности.

Данное положение Кодекса имеет свое развитие в нормативных актах некоторых субъектов Российской Федерации. Например, дополнительные основания для изъятия земель установлены ст. 11 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. N 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области». Это, в частности, случаи, связанные с объявлением земель особо охраняемыми природными территориями или землями историко-культурного назначения; с размещением объектов, предназначенных для органов государственной власти Московской области или органов местного самоуправления; размещением объектов, строительство которых предусмотрено государственными программами Московской области. Эти и некоторые другие предусмотренные областным законом основания касаются лишь случаев изъятия земель для государственных нужд Московской области или муниципальных нужд.

В случаях, не указанных в федеральном или региональном законодательстве, основания для изъятия земельных наделов для государственных или муниципальных нужд отсутствуют.

В дополнение следует отметить, что часто земельное законодательство как бы «идет от противного», непосредственно устанавливая дополнительные положения, направленные на ограничение изъятия земельных наделов для государственных или муниципальных нужд. В Земельном кодексе РФ таких положений несколько.

Во-первых, согласно п. 4 ст. 79 ЗК РФ особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть включены в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Следовательно, изъятие этих угодий для использования в иных целях также не может осуществляться.

Во-вторых, по смыслу п. 3 ст. 83 ЗК РФ земельные наделы, входящие в состав земель поселений (как городских, так и сельских), могут быть изъяты для государственных и муниципальных нужд, однако такое изъятие возможно лишь для целей застройки в соответствии с генеральными планами поселений, правилами землепользования и застройки. Иными словами, возможности изъятия ограничены случаями, когда строительство соответствующих объектов, требующее изъятия земельных наделов, предусмотрено в генеральном плане городского, сельского поселения либо допускается действующими в поселении правилами землепользования и застройки.

В-третьих, согласно п. 6 ст. 94 ЗК РФ самим Кодексом, а также иными федеральными законами может ограничиваться и даже запрещаться использование в иных целях земель особо охраняемых природных территорий и земель, занятых объектами культурного наследия Российской Федерации. В развитие данного положения Кодексом, в частности, введен запрет на изъятие и использование в иных целях земель историко-культурного назначения (п. 3 ст. 99).

В-четвертых, п. 3 ст. 101 ЗК РФ предусматриваются также определенные ограничения на изъятие земель лесного фонда.

 

Каков порядок изъятия земельных наделов для государственных или муниципальных нужд?

 

Прежде всего необходимо отметить, что данный вопрос является предметом регулирования федерального законодательства (земельного и гражданского). На основании положений ЗК РФ (подп. 4 п. 1 ст. 9, п. 3 ст. 55) и ГК РФ (п. 2 ст. 279) следует признать, что именно на федеральном уровне подлежат регулированию:

порядок подготовки и принятия решений об изъятии земельных наделов для государственных или муниципальных нужд;

порядок выкупа земельного надела у его собственника;

порядок определения выкупной цены земельного надела;

порядок прекращения прав владения и пользования земельным наделом;

иные вопросы порядка изъятия земельных наделов для государственных и муниципальных нужд.

В связи с этим субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления не вправе регулировать данные вопросы своим законодательством.

Предусмотренная действующим законодательством процедура изъятия земельных наделов для государственных или муниципальных нужд состоит из следующих элементов.

1. Подготовка и принятие решения об изъятии земельного надела.

Процедура подготовки и принятия решения об изъятии земельного надела почти не регламентирована действующим законодательством. Ряд соответствующих норм содержится разве что в ст. 31 и 32 ЗК РФ, посвященных порядку предоставления земель для строительства. В частности, п. 4 ст. 31 Кодекса обязывает органы местного самоуправления информировать лиц, у которых земельные наделы могут быть изъяты в связи с их намечаемым предоставлением для строительства, о возможном изъятии; а п. 3 ст. 32 Кодекса устанавливает, что при предоставлении земельного надела в результате его изъятия для государственных или муниципальных нужд одновременно с решением о предоставлении данного надела принимается решение о форме его изъятия. Однако в связи с тем, что изъятие земель для государственных или муниципальных нужд не обязательно связано со строительством объектов (т.е. изъятие может производиться и для целей, не связанных со строительством, например, для размещения военного полигона, для отвода органам федеральной пограничной службы земельной полосы, проходящей непосредственно вдоль Государственной границы), а также поскольку законодательство вовсе не запрещает принимать решения об изъятии земельных наделов до принятия решений об их предоставлении, т.е. отсутствует жесткая «привязка» друг к другу процедур изъятия и предоставления земельного надела, приведенные нормы ст. 31 и 32 ЗК РФ могут применяться далеко не во всех случаях.

Отсутствие в федеральном законодательстве специальных норм (за исключением вышеуказанных) о порядке подготовки и принятия решений об изъятии земельных наделов фактически означает, что такие решения должны готовиться и приниматься в соответствии с общим порядком, установленным актами о конкретных органах власти, определяющими порядок их деятельности и принятия ими решений. Исключение составляют случаи, когда конкретные требования к содержанию решений об изъятии наделов установлены законодательством субъектов Российской Федерации (см., например, п. 3 ст. 11 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. N 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области») или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Вместе с тем в решения об изъятии земельных наделов для государственных или муниципальных нужд рекомендуется включать: данные, позволяющие определенно установить изымаемый земельный надел (местонахождение, площадь, кадастровый номер надела и т.д.), с приложением кадастровой карты (плана) земельного надела; цель предстоящего изъятия и срок, в течение которого предстоит осуществить изъятие; указание на лицо, у которого производится изъятие надела, и правовые основания, по которым ему принадлежит надел на определенном праве; поручения соответствующим органам (службам) об извещении указанного лица о принятом решении, об обеспечении государственной регистрации решения в установленном порядке и извещении указанного лица о произведенной регистрации; указание на права лица в связи с предстоящим изъятием; поручения о подготовке проекта соглашения с лицом, у которого изымается земельный надел. При необходимости в решение об изъятии могут быть включены и другие данные.

2. Информирование собственника земельного надела, землевладельца, землепользователя, арендатора земельного надела о предстоящем изъятии земельного надела.

Действующее законодательство предусматривает трехкратное предоставление собственнику, землевладельцу, землепользователю, арендатору земельного надела информации, связанной с изъятием земельного надела:

до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт о выборе земельного надела для строительства, указанным лицам должна предоставляться информация о возможном изъятии земельного надела (п. 4 ст. 31 ЗК РФ); однако по причинам, которые уже указывались выше, обязанность такого информирования возникает не во всех случаях;

после принятия решения об изъятии земельного надела лицо, у которого земельный надел изымается, должно быть уведомлено органом, принявшим такое решение, о предстоящем изъятии не позднее чем за один год до этого (ст. 63 ЗК РФ, п. 3 ст. 279 ГК РФ); данное правило подлежит применению во всех случаях — без предоставления данной информации изъятие невозможно;

собственник земельного надела, подлежащего изъятию, а также лицо, использующее земельный надел на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, должны быть извещены о произведенной государственной регистрации решения об изъятии земельного надела, с указанием даты регистрации (п. 4 ст. 279, ст. 283 ГК РФ); данный вид информирования также обязателен, однако он имеет отношение уже к следующему этапу процедуры изъятия земельного надела.

3. Государственная регистрация решения об изъятии земельного надела.

Обязательность государственной регистрации решения об изъятии земельного надела предусмотрена лишь Гражданским кодексом РФ (п. 4 ст. 279). В Земельный кодекс РФ подобные требования не включены, что, однако, не умаляет их значение.

Правовые последствия государственной регистрации решений об изъятии земельных наделов заключаются в том, что с момента регистрации лицо, у которого изымается земельный надел, несет риск отнесения на него расходов, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на данном наделе, проведением на нем иных мероприятий, существенно повышающих стоимость земли. В связи с этим представляется, что посредством государственной регистрации решения об изъятии фактически производится регистрация ограничения (обременения) надела, поскольку согласно ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» под ограничениями (обременениями) понимается «наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и других)».

Государственная регистрация решений об изъятии земельных наделов осуществляется учреждениями юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Учитывая отсутствие в действующем законодательстве специального порядка регистрации решений об изъятии наделов, представляется возможным применение правил о порядке регистрации ограничений (обременений) земельных наделов.

4. Заключение соглашения с собственником или обладателем иного права на земельный надел, подлежащий изъятию.

Данный этап наступает при согласии правообладателя с предстоящим изъятием у него земельного надела и при отсутствии спора об условиях изъятия.

Основная цель соглашения — определить выкупную цену изымаемого земельного надела (или размер убытков — при изъятии наделов у землевладельцев, землепользователей, арендаторов, т.е. лиц, не являющихся собственниками надела), сроки выплаты выкупной цены или возмещения убытков, другие условия изъятия. К примеру, в соглашение может быть включено обязательство стороны, производящей изъятие, предоставить другой земельный надел взамен изымаемого с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Соглашение заключается в свободной форме, с соблюдением положений гражданского законодательства о правилах совершения сделок. При изъятии земельного надела у собственника в качестве обязательного условия соглашение должно включать обязательство Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования (в зависимости от того, кем производится изъятие) уплатить выкупную цену земельного надела (п. 1 ст. 281 ГК РФ).

Соглашение может быть заключено в любое время, в том числе до истечения одного года с момента уведомления правообладателя о принятии решения об изъятии земельного надела.

5. Предъявление иска в суд об изъятии земельного надела.

Данный этап имеет место при необходимости принудительного изъятия земельного надела, т.е. в случаях, когда обладатель прав на надел не согласен с его изъятием либо с условиями изъятия (с размером выкупной цены и т.д.).

Действующее законодательство ограничивает право органа, принявшего решение об изъятии, на предъявление соответствующего иска в суд двухлетним сроком с момента направления уведомления о предстоящем изъятии земельного надела (ст. 282 ГК РФ). А учитывая то, что данное уведомление должно быть направлено не позднее чем за год до предстоящего изъятия, в распоряжении изымающего органа фактически остается не более одного года для предъявления иска. И несмотря на то, что законодательство не содержит прямого запрета соответствующим органам обратиться в судебные органы и до истечения годичного срока с момента направления уведомления (при условии явно выраженного несогласия обладателя прав на земельный надел с изъятием надела или условиями изъятия), однако все же в этом случае в удовлетворении искового заявления соответствующего органа должно быть отказано. На это недвусмысленно указал Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»: «Если иск о выкупе земельного надела предъявлен до истечения одного года с момента получения собственником земельного надела уведомления о принятии решения об изъятии либо позднее двух лет с момента его направления собственнику, исковое требование указанных органов не подлежит удовлетворению» (п. 27).

При рассмотрении судом иска о выкупе земельного надела у собственника или о принудительном прекращении иного права на земельный надел бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для решения об изъятии земельного надела (обоснование государственной или муниципальной нужды, необходимости ее удовлетворения с использованием именно данного земельного надела и т.д.) возлагается на орган, принявший решение об изъятии. Это вытекает, в частности, из установленного гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством правила о том, что каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений (п. 1 ст. 56 ГПК РФ, п. 1 ст. 65 АПК РФ). Кроме того, в случае, если наряду с изъятием земельного надела требуется также принудительное прекращение права собственности на расположенные на нем объекты недвижимости, то в силу п. 1 ст. 239 ГК РФ соответствующий орган обязан доказать, что использование земельного надела в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество. В противном случае суд отказывает в удовлетворении иска.

6. Государственная регистрация перехода права собственности, прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды.

Соглашение с собственником или иным обладателем прав на земельный надел об условиях его выкупа (изъятия), а также вступившее в законную силу решение суда, которым удовлетворен иск о принудительном выкупе земельного надела или прекращении прав на него, является основанием для государственной регистрации перехода права собственности на земельный надел (при изъятии у собственника) либо прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения земельным наделом, аренды земельного надела в соответствии с законодательством о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Значение государственной регистрации перехода или прекращения права на земельный надел обусловлено тем, что государственная регистрация прав представляет собой юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество, и с ее осуществлением связан ряд правовых последствий. К примеру, при изъятии уполномоченным органом субъекта Российской Федерации земельного надела, находящегося в частной собственности, для государственных нужд, право соответствующего государственного органа распорядиться данным земельным наделом возникнет лишь при условии государственной регистрации перехода права собственности от частного собственника к субъекту Федерации, поскольку согласно п. 2 ст. 8 ГК РФ права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента такой регистрации.