1. Часть первая комментируемой статьи запрещает производство, разведение и использование растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам без соблюдения обязательных разрешительных процедур. Для наиболее точного уяснения смысла положений комментируемой статьи обратимся к нормам международного права.
Ратифицированная Российской Федерацией Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) предусматривает два режима сохранения компонентов биологического разнообразия:
а) сохранение экосистем и естественных мест обитания, а также поддержание и восстановление жизнеспособных популяций видов в их естественной среде, а применительно к одомашненным или культивируемым видам - в той среде, в которой они приобрели свои отличительные признаки - сохранение in-situ;
б) сохранение компонентов биологического разнообразия вне их естественных мест обитания - сохранение ex-situ.
При этом рассматриваемый международный документ говорит о том, что приоритет отдается сохранению in-situ, а меры сохранения ex-situ возможны только в качестве вспомогательных ("в целях дополнения мер in-situ"). Статья 9 Конвенции среди основных принципов сохранения ex-situ называет предпочтительное сохранение компонентов биологического разнообразия ex-situ в стране биологического происхождения таких компонентов; создание условий для сохранения и исследования ex-situ растений, животных, микроорганизмов предпочтительно в стране происхождения генетических ресурсов; сохранение и реабилитация находящихся в опасности видов и их реинтродукция в места их естественного обитания; регламентация и регулирование сбора биологических ресурсов из естественных мест обитания для целей сохранения ex-situ, для того, чтобы не создать угрозу для экосистем.
В соответствии с положениями Международной Конвенции по защите растений (Рим, 1951 г.), договаривающиеся государства контролируют ввоз растений и части их, включая семена, в том числе, государства наделяются правом регламентировать порядок ввоза растений и растительных продуктов и с этой целью устанавливать ограничения или запреты на ввоз определенных растений или растительных продуктов. В случае установления таких ограничений или запретов государства должны публиковать такие сведения и сообщать об этом службам по защите растений других стран и Продовольственную и сельскохозяйственную организацию ООН (ФАО). Каждая партия груза, в соответствии с положениями Конвенции, сопровождается фитосанитарными удостоверениями, подтверждающими надлежащее фитосанитарное состояние и происхождение грузов растений.
Соглашение о сотрудничестве в области карантина растений, принятое государствами СНГ 13 ноября 1992 г., в целях предотвращения завоза и распространения карантинных и других особо опасных отсутствующих на территориях договаривающихся сторон вредителей, болезней растений и сорняков, устанавливает обязательные правила по карантинной проверке семян, посадочного материала, растений и растительной продукции, при импорте, экспорте и транзите через пограничные пункты. Участники Соглашения принимают единые, действующие на территории государств СНГ правила по импорту, экспорту и транзиту грузов растений. В частности, каждая партия таких грузов должна сопровождаться фитосанитарными сертификатами единой формы, в котором удостоверяется, что подкарантинный груз отвечает фитосанитарным требованиям, предъявляемым импортирующей стороной.
Таким образом, международная политика в сфере регулирования биологического воздействия направлена на ограничение чужеродного вмешательства в естественные экосистемы, приоритетного сохранения компонентов биологического разнообразия в их естественной среде, что нашло подтверждение в положениях действующего экологического законодательства.
Требования части первой комментируемой статьи, необходимые к соблюдению юридическими и физическими лицами при осуществлении деятельности по производству, разведению и использованию растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам, можно разделить на три группы:
а) разработка эффективных мер по предотвращению неконтролируемого размножения растений, животных и других организмов;
б) получение положительного заключения государственной экологической экспертизы;
в) выдача разрешений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией и законодательством Российской Федерации.
Основной целью указанных требований является недопущение превышения численности живых организмов сверх допустимой в естественных условиях предельной нормы. При этом негативное воздействие на природу может оказывать как превышение численности санитарно опасных живых организмов (крыс и т.д.), так и не контролируемое увеличение количества полезных объектов животного мира.
Требование по проведению государственной экологической экспертизы принято во исполнение положений ст. 14 Конвенции о биологическом разнообразии, закрепляющей обязательство договаривающихся государств по проведению экологической экспертизы проектов, которые могут оказывать существенное воздействие на биологическое разнообразие в целях предупреждения или сведения к минимуму таких последствий, и обеспечению участия общественности в проведении экологической экспертизы.
Законодательством Российской Федерации государственная экологическая экспертиза названа обязательной мерой охраны животного мира при принятии хозяйственных решений, способных повлиять на объекты животного мира и среду их обитания (ст. 20 Закона о животном мире).
Анализируя содержание основополагающих нормативно-правовых актов в области экологической экспертизы, охраны животного мира и охраны окружающей среды от негативного биологического воздействия, необходимо констатировать, что производство, разведение и использование растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам, а также созданных искусственным путем, не является самостоятельным объектом экологической экспертизы. Такая экспертиза проводится в случае принятия нормативно-технических и инструктивно-методических документов, регулирующих осуществление производства, разведения и использования растений и животных, проектов федеральных и региональных целевых программ, т.е. в отношении объектов экологической экспертизы, указанных в ст.ст. 11, 12 Закона об экологической экспертизе.
Помимо обязательного проведения экологической экспертизы, часть первая комментируемой статьи содержит требование об обязательном получении разрешений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией и законодательством РФ на осуществление деятельности по производству, разведению и использованию растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам.
Данное правило основывается на международном принципе приоритетного сохранения компонентов биологического разнообразия в их естественной среде. В законодательстве о животном мире содержится требование о получении разрешений специально уполномоченных государственных органов РФ по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания, во-первых, на переселение объектов животного мира в новые места обитания, во-вторых, на акклиматизацию новых для фауны РФ объектов животного мира, и, в-третьих, на проведение мероприятий по гибридизации объектов животного мира.
В действующих нормативно-правовых актах разрешительные документы на осуществление вышеуказанных видов деятельности, связанных с воздействием на объекты животного мира и среду их обитания, именуются по-разному. Например, в соответствии с Положением о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327, к полномочиям Россельхознадзора относится выдача лицензий на проведение мероприятий по акклиматизации, переселению и гибридизации, на содержание и разведение объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания. В Административном регламенте исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по выдаче разрешений на проведение мероприятий по акклиматизации, переселению и гибридизации, а также на особо охраняемых природных территориях федерального значения разрешений на содержание и разведение объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в полувольных условиях и искусственно созданной среде, утв. Приказом Минсельхоза России от 14 декабря 2007 г. N 615, такие лицензии именованы разрешениями (п. 4 Административного регламента).
По своей правовой природе такие разрешительные документы существенно отличаются от лицензий на осуществление отдельных видов деятельности. Во-первых, в ст. 1 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г. говорится о том, что отношения в сфере осуществления использования природных ресурсов, в том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира, не регулируются данным федеральным законом. Во-вторых, "природоресурсные" лицензии и разрешения оформляют, по сути, обязательственные отношения между государством - собственником природных ресурсов и конкретным юридическим лицом, в которых усматривается согласование ряда условий природопользования на стадии получения разрешительной документации. Определенная трудность в сопоставлении правового положения вышеуказанных разрешительных документов состоит в том, что правовой статус "природоресурсных" лицензий четко не определен в законодательстве: в настоящее время отсутствует единый нормативный акт о видах и порядке их предоставления.
2. Часть вторая комментируемой статьи посвящена вопросам защиты от негативного воздействия микроорганизмов на различных стадиях функционирования опасных производственных объектов.
В соответствии с Законом о промышленной безопасности, под опасным производственным объектом понимаются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к данному федеральному закону (ст. 2). В приложение 1 обозначено пять категорий таких объектов. К первой категории относятся объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, хранятся, транспортируются и уничтожаются опасные вещества. Опасные вещества рассматриваемый федеральный закон определяет как воспламеняющие, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, иные, представляющие опасность для окружающей среды, вещества. Ко второй и третьей категории относятся опасные производственные объекты, на которых используется оборудование, способное причинить вред жизни и здоровью человека, а также негативно повлиять на состояние окружающей среды (например, оборудование, работающее под давлением, стационарно установленные грузоподъемные механизмы). К четвертой и пятой категории относятся опасные объекты по видам и результатам выполняемых работ (на которых производится обработка черных и цветных металлов, ведутся горные работы). Все опасные производственные объекты подлежат занесению в реестр, который ведется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Закон о промышленной безопасности прямо не предусматривает требований, направленных на защиту от негативного биологического воздействия при осуществлении производственной деятельности. Тем не менее, его положения направлены на обеспечение требований промышленной безопасности, под которыми в соответствии со ст. 3 данного законодательного акта понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в действующем законодательстве, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность. К таким требованиям относятся: проведение экспертизы промышленной безопасности, декларирование промышленной безопасности особо опасных производств, лицензирование видов деятельности, связанных с эксплуатацией опасных производственных объектов, осуществление производственного контроля на таких объектах и другие требования.
Требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов. В качестве конечной цели рассматриваемых требований видится обеспечение промышленной безопасности различных видов опасных производств.
Требования об обеспечении защиты от негативного биологического воздействия при функционировании опасных производственных объектов являются, в основном, предметом регулирования природоохранного законодательства. Например, положения комментируемого закона содержат требования к установлению нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого негативного воздействия на окружающую среду (ст.ст. 21, 22).
Одной из разновидностей нормативов качества окружающей среды являются нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов. ПДК микроорганизмов являются гигиеническими нормативами, утвержденными Главным государственным санитарным врачом РФ - главой Роспотребнадзора и устанавливаются для воздушной среды.
В отношении концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе существуют две разновидности ПДК - максимально-разовая и среднесуточная, отличие которых обусловливается лимитирующим показателем вредности вещества. Лимитирующий (определяющий) показатель вредности характеризует две направленности биологического действия вещества:
- рефлекторное действие, т.е. реакция со стороны рецепторов верхних дыхательных путей - ощущение запаха, раздражение слизистых оболочек, задержка дыхания и т.п. Указанные эффекты возникают при кратковременном воздействии вредных веществ, поэтому рефлекторное действие лежит в основе установления максимально-разовой ПДК (ПДК м.р.), учитывающей так называемые залповые, массивные выбросы загрязняющих веществ и характеризует разовое, одномоментное рефлекторное влияние загрязнения атмосферного воздуха на организм человека;
- резорбтивное воздействие, т.е. возможность развития общетоксических, мутагенных, канцерогенных и других эффектов, возникновение которых зависит не только от концентрации вещества в воздухе, но и длительности его вдыхания. С целью предупреждения развития резорбтивного действия устанавливается среднесуточная ПДК (ПДК с.с.), которая учитывает как пиковые, так и наименьшие концентрации атмосферных загрязнений, которые имеют место в течение суток.
В отличие от загрязняющих веществ, ПДК м.р. для микроорганизмов в воздухе не устанавливаются, поскольку микроорганизмы обладают только резорбтивным воздействием на организм человека и присутствуют в атмосферном воздухе и в воздухе рабочей зоны в виде аэрозоля. Санитарное законодательство закрепляет две разновидности ПДК микроорганизмов в воздухе: ПДК с.с. в атмосферном воздухе населенных мест; ПДК с.с. в воздухе рабочей зоны. ПДК микроорганизмов в атмосферном воздухе населенных мест устанавливаются ГН 2.1.6.1763-03 "Предельно допустимые концентрации микроорганизмов-продуцентов, бактериальных препаратов и их компонентов в атмосферном воздухе населенных мест" и действуют на всей территории Российской Федерации. Данные гигиенические нормативы распространяются на атмосферный воздух городских и сельских населенных пунктов и используются при проектировании технологических процессов, оборудования и вентиляции, для санитарной охраны атмосферного воздуха, для профилактики неблагоприятного воздействия загрязняющих атмосферный воздух микроорганизмов-продуцентов, бактериальных препаратов и их компонентов на здоровье населения городских и сельских населенных пунктов.
ПДК микроорганизмов в воздухе рабочей зоны являются гигиеническим нормативом - ГН 2.1.6.1762-03 "Предельно допустимые концентрации микроорганизмов-продуцентов, бактериальных препаратов и их компонентов в воздухе рабочей зоны" для использования при проектировании производственных зданий, технологических процессов, оборудования, вентиляции, для контроля за качеством производственной среды и профилактики неблагоприятного воздействия на здоровье работающих.
Такие нормативы устанавливаются на основании комплексных токсикологических, иммунологических и бактериологических исследований и представляют собой концентрации микроорганизмов, которые при ежедневной, кроме выходных дней, работе в течение 8 часов и не более 40 часов в неделю, в течение всего рабочего стажа не должны вызывать заболеваний или отклонений в состоянии здоровья человека, а также не оказывать воздействие на будущие поколения людей. Рабочей зоной, на которую распространяется действие нормативов, является пространство высотой до 2-х метров над уровнем пола или площадки, на котором находятся места постоянного или временного пребывания работающих.
3. В части третьей комментируемой статьи содержится обязанность юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность, связанную с возможностью негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду, обеспечивать экологически безопасное производство, транспортировку, использование, хранение, размещение и обезвреживание микроорганизмов, разрабатывать и осуществлять мероприятия по предотвращению аварий и катастроф, предупреждению и ликвидации последствий негативного воздействия микроорганизмов. Закрепленные рассматриваемой частью комментируемой статьи обязанности корреспондируют иным статьям данного закона и положениям иных нормативно-правовых актов.
Во-первых, ст.ст. 22 и 23, закрепляющим основы нормирования допустимого воздействия на окружающую среду и предусматривающим установление нормативов выбросов и сбросов микроорганизмов в окружающую среду, исходя из нормативов допустимой нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов. Как и в отношении осуществления деятельности, сопряженной с выбросами и сбросами химических веществ в атмосферу и водные объекты, поступление микроорганизмов в окружающую среду в результате антропогенной деятельности является правомерным лишь при наличии разрешения, выданного компетентным органом исполнительной власти - Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Основанием для выдачи разрешение на выбросы микроорганизмов в атмосферный воздух служит разработка хозяйствующим субъектом и утверждение в установленном порядке проекта предельно допустимых выбросов, а разрешения на сброс в водные объекты - наличие у водопользователя утвержденных нормативов предельно допустимых сбросов (НДС) или установленных лимитов на сбросы.
Во-вторых, на реализацию положений ч. 3 направлена ст. 67 комментируемого закона, которая регулирует порядок осуществления производственного экологического контроля и ст. 11 Закона о промышленной безопасности, закрепляющая обязанность эксплуатирующей организации организовывать и осуществлять производственный контроль за требованиями промышленной безопасности.
В-третьих, существует целый комплекс нормативно-технических документов, регламентирующих правила безопасности в биологической промышленности. Например, утвержденные Департаментом ветеринарии Минсельхозпрода России 7 июля 1999 г. Правила безопасности, производственной санитарии, охранно-карантинного и ветеринарно-санитарного режимов на предприятиях биологической промышленности, определяют порядок работы с микроорганизмами и ядами биологического происхождения, а также их учета, хранения и обращения. Данный документ был разработан на основе Санитарных правил: СП 1.2.011-94 "Эпидемиология. Безопасность работы с микроорганизмами I и II групп патогенногсти" и СП 1.2.036-95 "Эпидемиология. Порядок учета, хранения, передачи и транспортирования микроорганизмов I - IV групп патогенности".
В-четвертых, имеются требования к содержанию микроорганизмов в пищевых продуктах. Например, СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов" и принятые к нему дополнения содержат требования об обязательном указании на упаковке пищевых продуктов сведений о том, что продукт был получен с использованием генно-инженерно-модифицированных микроорганизмов. В соответствии с п. 4.1. данных санитарных правил и норм, новые пищевые продукты, полученные из ГМО растительного происхождения, подлежат обязательной государственной регистрации, осуществляемой Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
