Статья 32. Административная ответственность

В ходе реформы законодательства об административной ответственности в текст КоАП РФ впервые была включена специальная статья 8.4. "Нарушение законодательства об экологической экспертизе", предусматривающая ответственность за:

1) Невыполнение требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансирование или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы;

2) Осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы;

3) Незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы.

Данная статья относится к группе общих, устанавливающих административную ответственность за деяния, которые могут быть совершены в самых разных сферах человеческой деятельности в связи с осуществлением природопользования и оказания воздействия на окружающую среду. В ней сформулировано несколько связанных между собой административно-правовых запретов, вытекающих из необходимости соблюдения требований законодательства об экологической экспертизе.

Статья состоит из трех частей. В части первой содержатся два формальных состава административных правонарушений:

а) невыполнение требований законодательства об обязанности проведения государственной экологической экспертизе, т.е. непроведение в установленных законом случаях;

б) финансирование или реализация (т.е. осуществление требований) проектов и иной документации, которая не получила положительного заключения, но была подвергнута процедуре государственной экологической экспертизы.

Первый из указанных составов сформулирован просто. Здесь использована негативная форма "невыполнение" и указано, каких именно предписаний - "требований об обязательности проведения государственной экологической экспертизы". Соответственно следует уяснить смысл указанных требований и содержание принципа обязательности.

Второй состав тоже формальный, но сформулирован более сложно - с использованием альтернативных признаков объективной стороны: финансирование и реализация. Фактически эти деяния могут быть совершены разными субъектами, т.е. финансирование - банками, кредитными организациями и их должностными лицами, реализация проектов и иной документации - строительными организациями, импортерами и т.п. Тем не менее, состав единый, поскольку и то, и другое действие (деятельность) предназначены для осуществления проекта, программы и т.п.

Кроме того, в состав введены дополнительные признаки, характеризующие предмет правонарушения. К указанной документации относится только та, которая, во-первых подлежит государственной экологической экспертизе, а во-вторых, не получила положительного заключения, т.е. прошла процедуру государственной экологической экспертизы, но по этой документации было дано либо отрицательное заключение, либо замечания, нуждающиеся в устранении.

Во второй части статьи содержится один формальный состав административного правонарушения. Ответственность установлена за отступление от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Третья часть статьи также содержит один формальный состав, предмет и другие признаки которого имеют иной характер, чем составы частей 1 и 2 ст. 8.4. КоАП РФ. Речь идет о нарушении специального права общественных организаций и объединений граждан на проведение общественной экологической экспертизы. Но поскольку это право установлено законодательством об экологической экспертизе, его нарушение также относится к числу административных экологических проступков.

Основные понятия, используемые в статье, можно выделить по нескольким критериям и объединить в три группы.

1) Первую образуют понятия, описывающие деяния (действие/бездействие), а именно: "невыполнение", "осуществление", "отказ".

2) Вторая группа терминов охватывает то, на что направлены эти действия/бездействия: только требования об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, но не другие установленные законом требования, например, научной обоснованности, гласности и пр.; деятельности - иной, а не той, которая зафиксирована в документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы; государственная регистрация заявлений.

3) Третья группа включает термины и понятийные обороты, раскрывающие противоправность деяния и/или характеризующие предмет правонарушения. Так, отказ в регистрации должен быть незаконным. Ведущее значение в этой группе имеют понятие "положительное заключение", "государственная экологическая экспертиза", "общественная экологическая экспертиза", "проект", "программа", "иная документация".

Цель статьи заключается в усилении профилактических начал охраны окружающей среды, обеспечении надлежащего поведения лиц, связанных с реализацией проектов хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Сфера ее применения касается не только субъектов, непосредственно участвующих в процедуре государственной экологической экспертизы (заказчики, эксперты, работники органов, уполномоченных на организацию проведения экспертизы), финансовых и кредитных учреждений, но и тех граждан, чьи интересы затрагиваются или могут быть затронуты реализацией проектов, особенно опасных.

Круг адресатов статьи очень широк. Условно всех, на кого рассчитана статья, можно разделить на лиц, так или иначе связанных с планированием деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, ее подготовкой и осуществлением; лиц, обязанных соблюдать российское законодательство об экологической экспертизе; лиц, которые могут оказаться потерпевшими в результате нарушений, предусмотренных ст. 8.4., в частности, ч. 3, т.е. граждан и представителей общественности; наконец, лиц, в чьи обязанности входит осуществление контрольно-надзорных функций работников прокуратуры, судей.

Объектом и предметом правонарушения являются общественные отношения в области обеспечения экологического правопорядка, законности и экологической безопасности.

В разных составах предмет правонарушения не совпадает или не полностью совпадает. Предметом может быть и порядок деятельности по осуществлению экологической экспертизы и деятельности по осуществлению проектов, и деятельности по соблюдению экологических прав граждан, иной управленческой работы.

В части 1 ст. 8.4. содержится формальный состав невыполнения требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы.

Понятие экологической экспертизы определено в ст. 3 комментируемого Федерального закона. Экспертиза осуществляется на основе ряда принципов, в том числе обязательности ее проведения до принятия решения о реализации объекта экспертизы. Для понимания объективной стороны состава надо учитывать два обстоятельства: сам факт проведения (непроведения) экспертизы и время (сроки) ее проведения.

В соответствии со статьей 18 настоящего Федерального закона положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случаях: реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию; внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы; истечения сроков.

Объективная сторона - деяние, чаще в виде бездействия, состоящее в непредставлении заказчиком материалов для экспертизы, осуществлении им хозяйственной деятельности без прохождения процедуры экспертизы и получения заключения; в случае поступления материалов от заказчика - в уклонении должностных лиц от организации проведения экологической экспертизы (например, не создается экспертная комиссия); в нарушении сроков, т.е. в подаче заказчиком материалов на экспертизу уже после начала работ или одновременно с началом работ по реализации рассматриваемого проекта, не дожидаясь заключения.

Субъектами данного правонарушения могут быть граждане, юридические лица, как заказчики, так и реализующие объект, подлежащий государственной экологической экспертизе, а также должностные лица органов, принимающих решение о реализации объекта без прохождения процедуры государственной экологической экспертизы или до нее, а равно должностные лица органов, уполномоченных на организацию проведения общественной экологической экспертизы.

Часть 1 статьи предусматривает также формальный состав: финансирование или реализация проектов, программ и иной документации, подлежащей государственной экологической экспертизе и не получившей положительного заключения. Статьи 11 и 12 комментируемого Федерального закона содержат перечень объектов, подлежащих экологической экспертизе. Объективная сторона состоит в финансировании, т.е. предоставлении кредитов, выделении финансовых средств на строительство, закупку оборудования, технологий и т.п. при отсутствии положительного заключения, т.е. в случаях, когда заказчик получил отрицательное заключение или не прошел повторной экспертизы после доработки материалов. Реализация выражается в осуществлении любых действий, связанных с проектом, программой, строительством и т.п.

Выявить факт изменения или отступления от документации, прошедшей процедуру государственной экологической экспертизы, в ряде случаев достаточно сложно. Как правило, о них знает лишь лицо, осуществляющее соответствующую деятельность, а также эксперты, рассматривающие документацию. Таким образом, предъявляя контролирующим органам положительное заключение экологической экспертизы, виновное лицо обманным путем избегает привлечения к ответственности, что является более общественно опасным поведением, чем осуществление деятельности вообще без прохождения данной процедуры. В условиях непроведения государственной экологической экспертизы (ч. 1 ст. 8.4. КоАП РФ) правонарушение очевидно.

Субъектами правонарушения могут быть банковские и кредитные учреждения, их должностные лица, осуществившие финансирование, а также граждане, должностные лица и юридические лица, приступившие или реализовавшие объект без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В части 2 ст. 8.4. содержится формальный состав, смежный с составами сокрытия экологической информации. Он представляет собой своеобразный случай фальсификации. В соответствии с требованиями к материалам, представляемым на государственную экологическую экспертизу, заказчик обязан представить не только соответствующую по форме и содержанию документацию по проекту, программе или иному объекту государственной экологической экспертизы в требуемом законодательством объеме, но и другие материалы, расчеты, сведения, дополнительные разработки по запросу экспертов, а в необходимых случаях - и материалы оценки воздействия на окружающую среду. Его (заказчика) деятельность по реализации объекта должна соответствовать документации представленной им на экспертизу и не выходить за рамки оценок, сформулированных в положительном заключении.

Объективная сторона правонарушения состоит в отступлении (полном или частичном) от указанной документации и заключения, замене технологий, материалов, сроков выполнения тех или иных работ и т.п.

Субъектами правонарушения могут быть граждане, должностные лица организаций, реализующих объект экспертизы, юридические лица.

Часть 3 ст. 8.4. содержит формальный состав. По объективной стороне он включает действия, состоящие в отказе от указанной выше регистрации по основаниям, не предусмотренным законом. Законные основания отказа в государственной регистрации установлены ст. 24 настоящего закона: а) проведение общественной экологической экспертизы дважды ранее; б) экспертиза касается объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну; в) государственная регистрация самой общественной организации не состоялась или была осуществлена с нарушениями законодательства; г) устав общественной организации не предусматривает ведения деятельности по охране окружающей среды; д) в заявлении отсутствуют (или искажены) данные о наименовании, юридическом адресе, уставной деятельности, составе экспертной комиссии, об объекте общественной экологической экспертизы и ее сроках.

Субъект правонарушения - должностное лицо органа местного самоуправления.

Наступление последствий ни по одному из содержащихся в комментируемой статье составов не требуется. Любое из деяний, предусмотренных в ней, считается оконченным с момента совершения действия (бездействия).

Субъективная сторона всех составов правонарушений - умышленная вина.

В случае принятия решения о возбуждении административного производства по ст. 8.4. КоАП РФ необходимо решить два вопроса: первый - как разграничить деяние с действием (бездействием), предусмотренным ст. 8.1.; второй - нет ли здесь признаков состава преступления по ст. 246 УК РФ.

Первый вопрос решается следующим образом:

а) если деяние содержит признаки любого из составов по ч. 1, 2 или 3 комментируемой статьи, т.е. если речь идет о невыполнении требований законодательства об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, финансировании или реализации проектов, программ и иной документации, подлежащих государственной экологической экспертизе и не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы; об осуществлении деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы, либо об отказе в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы, - деяние квалифицируется по соответствующей части ст. 8.4.;

б) если речь идет об иных нарушениях законодательства об экологической экспертизы, не вызвавших тяжких последствий, указанных в ст. 246 УК РФ, т.е. повышения радиоактивного фона, массовой гибели животных и пр., оно может быть квалифицировано по ст. 8.1. как несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (см. комментарий к ст. 8.1. КоАП РФ).

Разграничение с составом преступления, предусмотренным ст. 246 УК РФ, осуществляется по последствиям деяния, поскольку данная статья содержит материальный состав преступления и в ее тексте такие последствия перечислены.

Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица органов Ростехнадзора и Росприроднадзора и их территориальных органов в соответствии с распределением компетенции указанных федеральных органов, а также соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (ст. 23.29. КоАП РФ).

Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3. КоАП РФ).