1. Отходы производства и потребления - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства. Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами. Необходимо обратить внимание на следующие основные понятия:
- нормативы образования отходов производства и потребления - установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции;
- лимит на размещение отходов - предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории.
В настоящее время в сфере обращения с отходами существует ряд проблем, что прежде всего связано с тем, что политика по утверждению лимитов на размещение отходов производства и потребления не учитывает конкретную экологическую обстановку на территории, перспективу и реальное состояние объектов размещения отходов. Территории под объекты размещения (захоронения) опасных отходов отводились от 10 до 50 лет назад. Отсутствие документации на объекты размещения отходов, учета размещаемых отходов, соответствия объектов экологическим требованиям привело к негативным последствиям в окружающей среде на всей территории Российской Федерации и постоянному нарушению природоохранного законодательства хозяйствующими субъектами. Во всем мире уже давно пришли к выводу о необходимости перехода от затратной практики складирования отходов на полигонах и свалках к их переработке в товарные продукты, полупродукты. Данный опыт уже активно и успешно используется в ряде российских регионов.
Однако, чтобы не "погрязнуть" в отходах производства и потребления, государство регулирует процесс их появления посредством установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Требования к разработке нормативов в отношении отходов производства (потребления) и лимитов на их размещение затрагивают наиболее широкую часть природопользователей. В этой области основной регулирующий документ - это Закон об отходах. В п. 3 ст. 18 этого Закона указано, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Методические указания, утвержденные Приказом Ростехнадзора от 19 октября 2007 г. N 703, позволяют применять всем природопользователям единый подход к разработке и общие требования к содержанию и оформлению проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с законодательством.
Природопользователи на период эксплуатации, помимо иных документов, должны иметь проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Согласно ст. 11 Закона об отходах, индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны разрабатывать проект нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов (ПНООЛР) в целях уменьшения количества их образования. Согласно ст. 14 данного закона индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности; на опасные отходы должен быть составлен паспорт.
Природопользователями являются юридические и физические лица, осуществляющие производственную деятельность, в процессе которой образуются отходы, имеются стационарные и передвижные источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, имеются источники сбросов загрязняющих веществ. На основе представленного проекта и иных документов природопользователи должны получить лимиты на размещение отходов
Лимиты на размещение отходов устанавливают в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (Ростехнадзор) или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.
Нередки случаи превышения полномочий иными органами, берущими на себя обязанность по установлению нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Так, Глава Администрации г. Самары издал распоряжение "Об утверждении норм образования твердых бытовых отходов". Суд, рассмотрев все обстоятельства дела сделал правильный вывод о том, что Администрация, издав данный акт, превысила свои полномочия, поскольку разработка и утверждение нормативов образования отходов и лимитов на их размещение входит в компетенцию органов федеральной власти, а в рассматриваемом случае разработка и утверждение нормативов образования отходов и лимитов входит в компетенцию Территориального органа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.*(38)
Уполномоченными органами лимиты на размещение отходов устанавливается на срок действия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. Законодатель последовательно проводит политику дифференцируемого установления нормативов исходя из ценности территорий, подлежащих охране. Так, лимиты на размещение отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих обращение с отходами на Байкальской природной территории, пересматриваются ежегодно.
В Постановлении Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461 "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" установлен перечень документов, которые необходимо представить в территориальный специально уполномоченный орган для утверждения лимитов на размещение отходов: а) заявление с указанием наименования и организационно-правовой формы юридического лица, места его нахождения, наименования банка и номера расчетного счета в банке - для юридических лиц; фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность, - для индивидуальных предпринимателей; б) копию лицензии на осуществление деятельности по обращению с опасными отходами (для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с опасными отходами); в) проект расчета нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по утвержденной форме; г) свидетельство о регистрации объекта размещения отходов в государственном реестре объектов размещения отходов.
Основанием для отказа в установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение является представление указанных заявления и документов не в полном объеме либо наличие в их составе искаженных сведений или недостоверной информации. Нередки случаи необоснованного отказа в установлении нормативов образования отходов. Такие случаи часто обжалуются в судебном порядке, что подтверждается следующим.
Постановлением заместителя Главного государственного инспектора по ЦАО г. Москвы от 30 июня 2003 г. ООО "Стерх" привлечено к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ за нарушение ст. 11, 18 Закона об отходах, предусматривающих обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при эксплуатации предприятий, зданий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами, разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования. Однако действий, предусмотренных ст. 8.2 КоАП РФ, ни из протокола об административном правонарушении, ни из постановления о привлечении к административной ответственности не усматривается. Из имеющейся в материалах дела копии договора аренды, на который ссылается административный орган, усматривается, что обществом арендовалось помещение под складирование непродовольственных товаров, а на месте складирования находились бумажные коробки.
В протоколе зафиксировано, что места для временного хранения и сбора отходов не оборудованы надлежащим образом в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями. Оценив представленные доказательства, суд пришел к выводу, что ООО не может нести ответственность по ст. 8.2 КоАП РФ, поскольку не доказано, что оно ведет производственную деятельность, от которой образуются отходы, наносящие вред окружающей среде.
Согласно ст. 8.2 КоАП РФ за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами предусмотрена юридическая ответственность. Анализ указанного и других судебных споров, связанных с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ, свидетельствует об отсутствии четкого понимания деятельности, связанной со сбором, складированием, использованием, сжиганием, переработкой, обезвреживанием, транспортировкой, захоронением и иным обращением с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
Органы, осуществляющие экологический контроль, требуют от юридических и физических лиц, осуществляющих любой вид хозяйственной деятельности, чтобы они имели природоохранную документацию в виде проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Отсюда отсутствие такой документации, по их мнению, является основанием для привлечения этих лиц к административной ответственности, предусмотренной ст. 8.2 КоАП РФ. Судебная практика идет по иному пути: установление обязанности иметь природоохранную документацию в виде проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение для любого вида хозяйственной деятельности признается неправомерным, и ответственность, предусмотренная ст. 8.2 КоАП РФ, возможна только в том случае, если доказано, что физическое или юридическое лицо ведет производственную деятельность, от которой образуются отходы, наносящие вред окружающей среде.*(39)
Другой спор возник из-за отсутствия у юридического лица на момент проверки проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, в результате чего оно было привлечено к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ. Согласно протоколу об административном правонарушении на момент проверки у юридического лица отсутствовали проект лимитов на размещение отходов и разрешение на размещение отходов производства и потребления. Установлено, что юридическим лицом был заключен договор на разработку проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с третьим лицом.
Приняв во внимание факт заключения указанного договора, суд пришел к выводу об отсутствии оснований для привлечения к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ, так как срок разработки и утверждения проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение законом не установлен.*(40)
