1. Общее количество ООПТ федерального значения в Российской Федерации на 1 января 2008 г. равнялось 272, а их общая площадь с морской акваторией составляла 55,5 млн. га. Площадь суши с внутренними пресноводными водоемами - 46,1 млн. га, что составляло 2,72% территории Российской Федерации, площадь особо охраняемой морской акватории - 9,4 млн. га.*(85)
Под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты.
2. Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. На территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством Российской Федерации.
Государственные природные заповедники являются юридическими лицами, не имеющими в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли (некоммерческими организациями) и создаются в форме финансируемого за счет средств федерального бюджета природоохранного учреждения.
Национальные парки - природоохранные, эколого-просветительские и научно-исследовательские учреждения, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма. Правовой режим национальных парков определяется правовыми актами различной отраслевой принадлежности, в том числе экологическим, земельным и гражданским законодательством.
Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности. Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за национальными парками на праве оперативного управления. Национальные парки учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Положение о национальном парке утверждается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
На территории национального парка устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом его природных, историко-культурных и иных особенностей. Постановлением Правительства от 26 января 2007 г. "О подготовке и заключении договора аренды земельного участка национального парка", установлено, что дифференцированный режим особой охраны (функциональное зонирование) национальных парков устанавливает МПР России. В пределах парка могут быть выделены различные функциональные зоны: заповедные, особо охраняемые, познавательного туризма, рекреационные, охраны историко-культурных объектов, обслуживания посетителей и хозяйственного назначения. Выделение заповедных, особо охраняемых зон и зон, занятых историко-культурными объектами осуществляется в природоохранных целях и для решения задач, связанных с сохранением природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов, историко-культурных объектов. Поэтому, например, в заповедной зоне запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории. Законом об ООПТ установлены целевые особенности создания и использования функциональных зон. Все зоны условно можно сгруппировать по целевому назначению в 3 группы.
Во-первых, в пределах заповедной зоны запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории. Особо охраняемая зона создается для сохранения природных комплексов и объектов и на ее территории допускается только строго регулируемое посещение. В зоне охраны историко-культурных объектов обеспечиваются условия для сохранения таковых объектов. Это зоны "усиленного режима охраны".
Во-вторых, зоны, выполняющие культурно - просветительские задачи. Как следует из ст. 17 Закона об ООПТ, зона познавательного туризма предназначена для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка; рекреационная - для отдыха, развития физической культуры и спорта. Данную группу зон можно обозначить как "культурно-оздоровительные зоны".
В-третьих, следует выделить "хозяйственно-бытовые" зоны - это зона обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей и зона хозяйственного назначения, в которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.
Учитывая, что национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности, земельные участки в границах национальных парков, а также находящиеся на них здания, сооружения, помещения не подлежат приватизации. Однако в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.
Законом установлены основы организации рекреационной деятельности на территориях национальных парков. Так, устанавливается, что в целях организации рекреационной деятельности, в том числе спортивной и физкультурно-оздоровительной деятельности, земельные участки в соответствующих функциональных зонах могут предоставляться гражданам, юридическим лицам в аренду в соответствии с земельным законодательством. До января 2007 года отношения по аренде таких участков регулировались гражданским законодательством, а именно главой 34 ГК РФ, а также специальным Положением о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха, утв. постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. N 926. Однако нормы данного Постановления давно утратили свою актуальность.
В обеспечение положений ст. 17 Закона об ООПТ Правительством Российской Федерации установлен новый порядок подготовки и заключения договора аренды земельного участка, расположенного в границах соответствующих функциональных зон. В связи с этим приняты новые Правила подготовки и заключения договора аренды земельного участка национального парка. В данных правилах большое внимание уделено порядку заключения договора аренды. Подготовка проекта договора аренды земельного участка осуществляется территориальным органом Федерального агентства по управлению федеральным имуществом до принятия решения о предоставлении в аренду земельного участка в соответствии с земельным законодательством. Проект договора аренды земельного участка в части существенных условий договора аренды согласовывается с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в 30-дневный срок с даты его поступления в Службу. Проект границ земельного участка, а в случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта - выбор земельного участка согласовывается Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в 30-дневный срок с даты поступления соответствующих материалов в Службу.
Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях. Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников. Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения. Федеральные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства Российской Федерации на основании представления федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды; природные заказники регионального значения - органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.
Памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Они также могут быть федеральными или региональными. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.
Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.
Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на различные функциональные зоны, в том числе:
а) экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном дирекциями дендрологических парков или ботанических садов;
б) научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;
в) административную.
Территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей и т.д.), могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям. В соответствии со ст. 3 Закона о природных лечебных ресурсах, признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством Российской Федерации, соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований.
Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительством Российской Федерации по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального значения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются положением о данном курорте. В зависимости от значения курорта положение о нем соответственно утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти либо соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При разработке такого положения следует руководствоваться Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1426 "Об утверждении положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения". Земельные участки в пределах таких территорий и санитарной зоны ограничены в гражданском обороте, поэтому не могут быть объектом сделок по передаче в частную собственность отдельным лицам. Позиция судов на этот счет однозначна.
Так, первый заместитель прокурора Приморского края в порядке ст. 52 АПК РФ обратился в Арбитражный суд Приморского края с иском к Комитету по управлению имуществом муниципального образования Кировский район (далее - Комитет), индивидуальному предпринимателю К. о признании недействительной сделки - договора купли-продажи земельного участка от 5 апреля 2005 г. N 4, применении последствий недействительности ничтожной сделки, обязав предпринимателя возвратить в муниципальную собственность земельный участок. Решением от 18 июля 2006 г. исковые требования удовлетворены в заявленном объеме. Постановлением апелляционной инстанции от 22 ноября 2006 г. решение оставлено без изменения.
В судебном заседании кассационной инстанции Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа оснований для их отмены не установил. Как следует из материалов дела, 05.04.2005 между КУИ МО Кировский район (продавец) и К. (покупатель) заключен договор купли-продажи земельного участка N 4, по условиям которого продавец принял на себя обязательство передать в собственность, а покупатель принять по акту приема-передачи и оплатить по установленной цене договора земельный участок площадью 1050,56 кв. м для общественно-деловых целей (размещение магазина) в границах, указанных в кадастровой карте; указано на то, что на участке имеется объект, находящийся в собственности покупателя, - здание - магазин "Надежда"; стоимость участка составляет 9915 руб. 18 коп.
Основанием заключения договора указано постановление главы Кировский район Приморского края от 9 марта 2005 г. N 92. В последующем земельный участок зарегистрирован на праве собственности за К., в деле имеется соответствующая выписка. Прокурор, полагая, что предметом договора является земельный участок, который отнесен к землям ограниченным в обороте согласно ст.ст. 27, 94 ЗК РФ, а именно к землям особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, и не может предоставляться в частную собственность, обратился в арбитражный суд с иском. В деле представлена и исследована судом карта границ округа и зон санитарной охраны курорта "Шмаковка"; приняты во внимание письмо Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю от 03.11.2005 N 01-07-07/1416, в котором указано, что земли поселка Кировский находятся в третьей зоне округа горно-санитарной охраны курорта; федерального значения - "Шмаковка" Приморского края, письмо Администрации Кировского муниципального района Приморского края от 09.02.2006 N 229, в котором указано в том числе на Положение о курорте Шмаковка, утвержденное Постановлением Совета Министров РСФСР от 14.03.1983 N 128, вышеназванное совместное Постановление, а также картографический материал, выполненный ООО "Меридиан" (в деле имеется лицензия, выданная ООО "Меридиан" на право осуществления работ, относящихся к картографической деятельности), и карта Кировского района с нанесением границ санитарной охраны курорта Шмаковка в соответствии с описанием и протяженностью участков, определенных совместным Постановлением от 28.02.1978 N 8-68.
С учетом изложенного суд установил, что спорный земельный участок расположен в границах округа санитарной охраны курорта Шмаковка Приморского края и, с учетом положений ст.ст. 94, 96 ЗК РФ, ст. 31 Закона об ООПТ, ст. 3 Закона о природных лечебных ресурсах входит в состав земель, отнесенных к землям особо охраняемых природных территорий, которые, в свою очередь, согласно подп. 1, 2 п. 5 ст. 27 ЗК РФ ограничены в обороте и не могут предоставляться в частную собственность.*(86)
3. Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства и др.). В целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий. Он включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности. Порядок ведения государственного кадастра ООПТ утвержден Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 N 1249.
Кадастр ведется: по особо охраняемым природным территориям федерального значения, являющимся федеральной собственностью, - федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых находятся такие природные территории; по особо охраняемым природным территориям регионального значения, являющимся собственностью субъектов Российской Федерации, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; по особо охраняемым природным территориям местного значения, являющимся собственностью муниципальных образований, - органами местного самоуправления.
