Статья 85
1. Предусмотренное ч. 1 комментируемой статьи полномочие Президента вытекает из ряда функций главы государства, в том числе интеграционной, гарантийной, координационной, а его осуществление является одним из способов обеспечения единства и целостности Российского государства, верховенства Конституции и согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (см. комментарий к ст. 80).
В частности, действующее законодательство достаточно полно определяет организационные и содержательные характеристики указанных процедур применительно к разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями единой федеративной системы РФ. Так, при Президенте создана специальная комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, на которую в том числе возложена подготовка вопросов о применении согласительных процедур. При этом процедура разрешения споров, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, включает проведение переговоров, использование Президентом согласительных процедур, как это предусмотрено Федеральными законами от 04.07.2003 N 95-ФЗ и от 06.10.1999 N 184-ФЗ.
Представляется, однако, что конституционно-правовое содержание комментируемого положения значительно шире. Данное полномочие носит квазисудебный характер. При наличии разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов Федерации, препятствующих их согласованному функционированию и взаимодействию, глава государства по собственной инициативе или по инициативе заинтересованных сторон, иных органов государственной власти и их должностных лиц может принять меры для преодоления возникших разногласий путем соглашения между спорящими сторонами, основанного на взаимном компромиссе, признании или отказе от притязаний.
Следует обратить внимание на ряд обстоятельств, имеющих значение для понимания конституционно-правовой природы данного полномочия главы государства.
Во-первых, речь идет не об обязанности, а о праве Президента использовать согласительные процедуры. Глава государства самостоятельно определяет с учетом характера спора, его значимости для согласованного функционирования механизма Федерации и взаимодействия ее различных звеньев, степени срочности и прочих условий целесообразность использования согласительных процедур.
Во-вторых, Конституция и действующее законодательство не определяют содержание согласительных процедур. В настоящее время можно только отметить, что согласительные процедуры представляют, по существу, разрешение спора самими его участниками, например, путем создания согласительной комиссии, действующей под контролем главы государства, который при этом может также предложить способ разрешения спора.
В-третьих, ст. 85 Конституции, по существу, не проводит различия между спором и разногласием. Разве что разногласие федеральных властей и органов государственной власти субъектов РФ и последних между собой, связанное с неадекватным истолкованием своих полномочий, или присвоением полномочий друг друга, или конфликтом интересов, приобретает характер конституционного спора при условии, что его участники упорствуют в своей позиции и не способны самостоятельно, без участия суда его разрешить. Во всяком случае, разногласие - еще не спор, последний возникает обычно по вопросу факта или права (например, толкования или применения того или иного акта или внутрифедеративного договора), он вырастает из разногласия и предполагает взаимные претензии участников относительно предмета спора.
В-четвертых, достижение согласованного решения, разумеется, при условии его соответствия Конституции и законам РФ, должно исключать право сторон обращаться за разрешением этого же спора в Конституционный Суд или иные суды; в свою очередь и суд не должен принимать этот спор к рассмотрению, если глава государства воспользовался своим правом на использование согласительных процедур, предусмотренных ч. 1 ст. 85 Конституции. И только в том случае, если согласительные процедуры не дали результатов, суд может по инициативе Президента или участников спора обратиться к его разрешению.
В-пятых, в случае недостижения согласованного решения (а речь, как представляется, идет о заключении участниками спора договора, как бы он ни назывался) Президент может (но не обязан) передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
При этом если спор касается разграничения компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, между высшими государственными органами субъектов РФ, а также основывается (фактически или предположительно) на договоре между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации или на договоре последних между собой, он разрешается Конституционным Судом; иные споры входят в компетенцию других судов РФ - Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда и должны разрешаться ими.
2. Полномочие Президента, предусмотренное ч. 2 ст. 85 Конституции, вытекает прежде всего из функции главы государства как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Кроме того, Президент в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, осуществляет руководство внешней политикой государства, ведет переговоры и подписывает договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты, осуществляет иные внешнеполитические функции и тем самым несет конституционную ответственность за выполнение международных обязательств РФ, в том числе субъектами Федерации. Отсюда естественно вытекает указанное конституционно-контрольное полномочие главы государства.
Анализируя юридическую природу закрепленного в комментируемой норме положения, необходимо обратить внимание на следующие его характеристики.
Во-первых, пределы полномочия Президента - "приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации" - обусловлены федеративным устройством Российского государства. Предусматривая, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 77), и закрепляя полномочие Президента отменять постановления и распоряжения Правительства РФ (см. комментарий к ст. 115), который, с одной стороны, осуществляет исполнительную власть РФ, а с другой - возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, Конституция комментируемым положением в изъятие из "вертикали власти в Российской Федерации" установила существенную гарантию принципа федерализма.
Во-вторых, речь здесь идет, как и в ч. 1 комментируемой статьи, не об обязанности, а о праве Президента. Глава государства, исходя из государственной необходимости и юридической целесообразности, самостоятельно определяет, прибегнуть ли ему к приостановлению действия актов исполнительной власти субъектов РФ либо обратиться в соответствующий суд.
В-третьих, это право Президента распространяется на акты органов только исполнительной, но не законодательной власти субъектов Федерации.
В-четвертых, Конституция предусматривает, что акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ могут быть лишь приостановлены до решения этого вопроса соответствующим судом. Представляется, что в этом случае глава государства не вправе, а обязан обратиться в соответствующий суд одновременно с приостановлением действия акта. Этим не исключается обращение в соответствующий суд субъекта РФ в лице управомоченных на то органов.
В-пятых, приостановление Президентом действия актов исполнительной власти субъектов РФ возможно лишь при условии, что они противоречат, по мнению главы государства, Конституции и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушают права и свободы человека и гражданина. Следовательно, Конституция исключает политическую мотивацию этого решения или оценку рациональности, целесообразности и т.д. приостанавливаемого акта органа исполнительной власти субъекта РФ.
Президент неоднократно приостанавливал действие актов исполнительной власти субъектов РФ. Приостанавливая действие соответствующих актов, Президент одновременно предлагал издавшим их органам исполнительной власти привести эти акты в соответствие с Конституцией и федеральными законами.
Наконец, вопрос о судьбе приостановленного акта решается Конституционным Судом в случае, если он носит нормативный характер и издан по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ или совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации. В иных случаях Президент обращается в другие суды - Верховный или Высший Арбитражный.
До настоящего времени, однако, примеры судебной проверки приостановленных Президентом актов органов исполнительной власти субъектов Федерации отсутствуют, поскольку эти акты отменялись или приводились в соответствие с Конституцией и федеральными законами до рассмотрения дела в суде. В связи с этим возможно констатировать должную эффективность превентивного значения комментируемого положения, которое развивается федеральным законодательством.
Воспроизведя в п. 1 ст. 29 положение ч. 2 ст. 85 Конституции, Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ далее предусматривает гарантии, с одной стороны, от продолжения действия положений, которые явились основанием приостановления соответствующего акта органа исполнительной власти субъекта Федерации, с другой стороны, судебной проверки вопроса о соответствии приостановленного акта Конституции и федеральным законам, а также обязательствам России по международным договорам. В частности:
а) в период действия указа Президента о приостановлении действия актов, указанных в п. 1 ст. 29, высшим должностным лицом субъекта Федерации и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом, либо вносящего в него необходимые изменения;
б) в случае, предусмотренном п. 1 ст. 29, высшее должностное лицо субъекта Федерации вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции, федеральным законам и международным обязательствам РФ.
Статьей 29.1 этого Закона также предусмотрена ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ, что имеет серьезное превентивное значение. В частности, Президент выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта Федерации в случае:
а) издания высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
б) уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта Федерации не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.
Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта Федерации указанное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности.
Анализируемое конституционно-контрольное полномочие Президента РФ также получило развитие в указанном Законе, редакция которого многократно изменялась с учетом потребностей государственно-правового развития России. В частности, ст. 3.1 "Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации", введенной в Закон Федеральным законом от 29.07.2000 N 106-ФЗ, установлено, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности. При этом особо оговаривается, что в случае принятия органами государственной власти субъектов Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией и данным Законом.
Указанный Закон также закрепил за Президентом право обращаться к законодателю субъекта с предложением о приведении своего учредительного акта в соответствие с Конституцией и федеральными законами. При этом в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации, решение о котором принимается в форме указа.
Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. В этом случае полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения Президента о роспуске указанного органа.
