Статья 110
1. Часть 1 комментируемой статьи конкретизирует ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции, которые устанавливают принцип разделения властей и называют органы государственной власти РФ. Согласно комментируемому тексту органом исполнительной власти, возглавляющим всю систему исполнительной власти в Российской Федерации (см. комментарий к ч. 2 ст. 77), является Правительство РФ*(1027).
Эти положения имеют ключевое значение для определения конституционно-правового статуса Правительства, они получают свою реализацию в контексте других конституционных норм, прежде всего связанных со статусом Президента РФ.
В современных условиях в мировой практике сложились две основные организационные формы исполнительной власти: монистическая и дуалистическая. В первом случае реализация исполнительной функции осуществляется наряду с функцией главы государства и возложена на единоличный орган власти, чаще всего президента, который располагает данными полномочиями в силу вверенного ему избирателями мандата. Показательны в этом отношении США, Бразилия, Мексика и некоторые другие страны.
Во втором случае исполнительная власть юридически, но не всегда фактически, разделена между отдельными лицами и исполнительными органами. Наряду с главой государства - президентом (например, Франция, ФРГ, Италия, Португалия, Австрия) или монархом (например, Великобритания, Швеция, Норвегия) - в механизм исполнительной власти включается коллегиальный орган - правительство (кабинет министров), назначаемый главой государства и несущий ответственность перед парламентом. В парламентарных монархиях (Великобритания, Швеция, Япония и др.) и парламентарных республиках (Германия, Италия, Индия и др.) полномочия главы государства, по существу, номинальны: он реализует их только по совету правительства (практически - премьер-министра). В смешанных формах правления - президентско-парламентарных и парламентарно-президентских республиках существует так называемая бицефальная (двухголовая), или дуалистическая, исполнительная власть, которая принадлежит и главе государства, и правительству (в разных долях). Глава государства в условиях дуализма исполнительной власти, как правило, играет роль арбитра между различными политическими силами, влияющими на процесс формирования правительства (см. Закон о Правительстве РФ).
Российская Конституция в целом близка к закреплению дуалистической модели организации исполнительной власти, однако функционирование исполнительной власти в Российской Федерации характеризуется своими особенностями. Президент РФ не упоминается Конституцией в связи с исполнительной властью. В то же время он наделен достаточно широкими полномочиями в сфере исполнительной власти, что позволяет утверждать, что в Российской Федерации Президент осуществляет определенные и весьма значительные функции данной ветви государственной власти. Так, Президент, наделен правом председательствовать на заседаниях Правительства, правом решать вопросы структурного построения системы федеральных органов исполнительной власти и менять эту структуру по своему усмотрению (п. "б" ст. 83, ч. 1 ст. 112 Конституции). Весомы и контрольные полномочия Президента РФ в отношении Правительства, одним из важнейших элементов которых является принятие решения об отставке Правительства (ст. 117 Конституции). Следует также учитывать, что Президенту согласно ст. 32 Закона о Правительстве РФ напрямую подчинен ряд федеральных органов исполнительной власти (так называемых "силовых" ведомств). Эти нормы и существующая практика свидетельствуют, что Председатель Правительства и в целом Правительство по отношению к Президенту занимают субординационное положение. В этой связи некоторые авторы рассматривают Правительство как правительство Президента, "технический" кабинет*(1028). Однако в данном случае внимание обращено, скорее, к внешней стороне взаимоотношений Правительства и Президента, ярко выразившейся в 1996-2000 гг. частыми сменами состава Правительства РФ. Задача главы государства - не допустить не только усиления какой-либо ветви власти, но и ее ослабления. Поэтому вполне оправданно активное "вмешательство" Президента в конкретные стороны реализации исполнительной власти в период кризисных ситуаций, реформ. В условиях стабилизации социально-экономической и политической ситуации в стране предоставлена достаточная самостоятельность Правительству РФ*(1029).
2. Правительство представляет собой коллегиальный орган. В его состав входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства и федеральные министры. Коллегиальность выступает в качестве фактора, позволяющего кооперировать знания, опыт, профессионализм разных людей при принятии решения, выражающего в целом волеизъявление Правительства.
В юридическом смысле коллегиальность - это особая организационно-правовая форма функционирования органа государственной власти, означающая осуществление его компетенционных полномочий посредством совместной выработки и утверждения решений лицами, входящими в его состав.
Коллегиальность предполагает наличие круга вопросов, отнесенных к ведению Правительства, решения по которым в соответствии с Законом о Правительстве РФ принимаются исключительно на заседаниях Правительства (ст. 28). Среди них, например, вопросы о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета; проектах программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон; объемов выпуска государственных ценных бумаг; внесении Правительством законопроектов в Государственную Думу; утверждении положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти и др.
Коллегиальность в работе членов Правительства проявляется иначе, чем в деятельности депутатов представительных органов. Во-первых, Правительство не избирает руководителей Правительства. Персонификация руководителей Правительства при его формировании - общепринятая практика всех государств, поскольку именно с личностью Председателя Правительства, его заместителей, иных ключевых фигур в Правительстве, их практическим опытом, деловыми качествами и политическими взглядами увязывается доверие, которое оказывается Правительству в целом при его формировании. Каждый член Правительства назначается в его состав для выполнения определенных функций (Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства, федерального министра - руководителя соответствующего федерального органа исполнительной власти). Правительство может самостоятельно из числа федеральных министров назначать руководителей координационных и совещательных органов, формируемых при Правительстве. Во-вторых, принцип выявления воли большинства на заседаниях Правительства при принятии им решений применяется крайне редко. На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием (хотя может быть проведено и голосование). В этом согласии находит выражение общая консолидированная ответственность членов Правительства как единого органа за проводимую им социально-экономическую политику. Принцип согласия при принятии решений предполагает, что различные позиции по тому или иному вопросу, решаемому Правительством, были выявлены и различные подходы для решения возникающих задач согласованы на стадии подготовки решения.
Находясь в составе коллегиального органа, члены Правительства несут коллективную ответственность за общее состояние социального, экономического развития государства, обороноспособность страны, соблюдение прав и свобод граждан. Сбои даже в строго ограниченных сферах деятельности исполнительной власти могут обусловить изменение общего состава Правительства. Это вполне объяснимо, поскольку члены Правительства являются своеобразными "соавторами" общей стратегии, планов действий и конкретных решений Правительства.
До принятия действующей Конституции в состав Правительства в соответствии с Законом РФ от 22.12.1992 N 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации"(ст. 7) также входили председатели государственных комитетов Российской Федерации, председатели правительств республик в составе Российской Федерации, а также Руководитель Аппарата Правительства. Кроме того, по представлению Председателя Правительства Президент мог включить в состав Правительства руководителей других центральных органов государственного управления, подведомственных Правительству, т.е. лиц, не имеющих ранг министра*(1030).
Формулировка рассматриваемой конституционной нормы допускает вхождение в состав Правительства должностных лиц, имеющих статус федерального министра, но не возглавляющих министерство. В практике формирования состава Правительства неоднократно использовался институт так называемых "министров без портфеля"*(1031).
Конституция, как и большинство конституций зарубежных государств, не определяет количественный состав правительства. Тем не менее в ряде стран устанавливается как минимальное, так и максимальное число членов правительства (например, не менее семи министров - в Норвегии, не более 14 членов - в ОАЭ, не более 15 членов - в Бельгии, от семи до 15 членов - в Ирландии, не менее шести и не более 1/4 от числа членов парламента - в Папуа - Новой Гвинее). Состав Правительства РФ прямо зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти. В 2004 г. Президентом был сформирован наименьший (за весь период действия Конституции 1993 г.) по числу членов состав Правительства*(1032), что должно было в том числе повысить и его коллегиальные свойства. В этих условиях отпала необходимость в формировании такого органа, как Президиум Правительства, возможность существования которого предусмотрена ст. 29 Закона о Правительстве РФ.
