Общие положения о муниципальном экологическом управлении были рассмотрены в комментарии к статье 7 Закона.
Закон о местном самоуправлении (ч. 2 ст. 34) установил обязательность наличия в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). Все они в различном объеме участвуют в реализации природоохранной функции местного самоуправления.
Представительному органу в системе муниципальных органов власти предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от имени этого населения власть. Этим объясняется наличие исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления. К таковым относятся: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и т.д. (ч. 10 ст. 35 Закона о местном самоуправлении).
Перечисленные полномочия предопределяют возможности представительного органа местного самоуправления активно участвовать в реализации природоохранной функции в комплексе с другими функциями местного самоуправления.
Как правило, в уставах муниципальных образований предусматривается должность главы муниципального образования - высшего должностного лица муниципального образования, наделенного уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Его функции, наименование и место в системе органов местного самоуправления различаются.
Деятельность главы муниципального образования тесно связана с деятельностью исполнительного аппарата местного самоуправления. Имея разные наименования, структуру, порядок формирования, они выполняют одну и ту же общую функцию: обеспечивают исполнение решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также реализацию действующего законодательства Российской Федерации.
Экологическими проблемами в муниципальных образованиях могут занимается специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации, либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства, и решающие вопросы охраны окружающей среды в комплексе с другими.
При формировании таких органов порой происходит нарушение федерального законодательства. Так в 1996 г. председателем Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов и мэром г. Новосибирска был утвержден Новосибирский городской комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов. Согласно Положения об этом органе, данный городской комитет являлся органом мэрии г. Новосибирска и Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды. Таким образом, данная структура подчинялась в своей деятельности одновременно органу местного самоуправления общей компетенции и государственному органу субъекта Российской Федерации, что противоречит требованиям ст. 12 Конституции РФ, предусматривающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Установленные законами Российской Федерации и субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления в охране окружающей среды реализуются в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер. В числе объективных причин следует выделить, во-первых, территориальный фактор - является ли муниципальное образование городским (внутригородским) или сельским. В городских муниципалитетах с развитой промышленностью состояние окружающей среды часто обуславливает создание отдельных комитетов по охране окружающей среды в структуре городской администрации. Например, постановлением Волгоградской городской Думы от 6 июля 2006 г., в структуре администрации города Волгограда создан Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов.
Департамент является отраслевым структурным подразделением администрации Волгограда, осуществляющим управление и полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, обеспечение экологической безопасности на территории Волгограда. Несомненно, что экологические проблемы, с которыми сталкиваются в городе и на селе имеют свою специфику.
Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) муниципальных образований, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться. Поэтому в этих муниципальных образованиях первоочередные экологические проблемы различны (например, для органов местного самоуправления города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других городских округов).
В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования, даже при наличии примерно одинакового состояния окружающей среды, отличаются по экономическому положению и, следовательно, по возможности финансирования природоохранных мероприятий. Существуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-правовой культурой муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления и иными обстоятельствами, не имеющими прямого отношения к охране окружающей среды.
По порядку закрепления полномочий органов местного самоуправления в природоохранной сфере можно выделить их собственные полномочия, государственные полномочия, которые переданы путем делегирования или наделения, а также полномочия, возникшие в результате заключения специальных договоров. При закреплении за органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в законодательстве субъектов РФ в ряде случаев отсутствуют нормы, закрепляющие необходимость финансирования соответствующих полномочий.
По предмету природоохранной деятельности органов местного самоуправления, их полномочия можно разделить на четыре группы. В первую включаются полномочия по охране окружающей среды в целом (как комплексного объекта). Во вторую - по охране отдельных видов природных ресурсов. Третья группа включает полномочия по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов местного значения. Четвертая группа включает полномочия по охране окружающей среды при осуществлении различных видов деятельности (в сельском хозяйстве, градостроительстве, при обращении с бытовыми отходами и т.д.).*(2)
Признание в законе возможности осуществления муниципального экологического управления имеет большое значение с точки зрения концепции перехода России к устойчивому развитию. Совместное участие всех органов государственной и муниципальной власти в природоохранной деятельности является одним из важных моментов этого перехода. Только совместной планомерной работой по всем направлениям можно добиться результативной деятельности в сфере охраны окружающей среды.
