Размещение объекта - это выбор земельного участка для последующего расположения на нем определенного хозяйственного объекта (здания, строения, сооружения), производимый с учетом требований законодательства об охране окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, а также учетом возможных экологических, экономических, демографических и иных последствий деятельности указанного объекта (объектов). Для достижения предусмотренных п. 1 комментируемой статьи благоприятных экологических, экономических и иных последствий размещения объекта, действующее законодательство предусматривает серию запретов, требований и ограничений к хозяйствующим субъектам и органам публичной власти, направленных на обеспечение благоприятного качества окружающей среды. Следует выделить четыре блока таких требований.
Во-первых, потенциальная возможность размещения в будущем публичного объекта (здания, строения, сооружения) в определенной части городского или сельского поселения (городского округа, города федерального значения) определяется документами территориального планирования и градостроительного зонирования. Если это объект муниципального значения, то его местонахождение фиксируется на картах (схемах), содержащихся в генеральном плане. Так, согласно подп. 8 ч. 6 ст. 23 ГрадК РФ на указанных картах (схемах) отображаются границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения либо на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения. Там же указываются и иные варианты экологически значимого использования территории (например, границы особо охраняемой природной территории, которую в будущем хотят создать органы публичной власти).
Следовательно, если строительство государственного (муниципального) объекта запланировано органом публичной власти и отображено в документах территориального планирования (схемах территориального планирования для Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных районов или генеральных планах городских округов, поселений и городов федерального значения), под такое строительство в соответствующем бюджете (федеральном, субъекта РФ, местном) закладываются необходимые денежные средства. Соответственно, изъятие земельного участка у граждан и юридических лиц за выкуп для государственных или муниципальных нужд осуществляется не произвольно по усмотрению отдельного чиновника, а в соответствии с запланированными и утвержденными в генеральном плане (схемах территориального планирования) вариантами строительства либо иного использования территории. Внесение же изменений в генеральный план (схему территориального планирования) требует проведения публичных слушаний, согласования таких изменений с иными уровнями публичной власти, а также ряд иных процедурных сложностей, что естественным образом затрудняет произвольное перекраивание утвержденных параметров использования территории.
Наконец, в генеральном плане фиксируются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций и т.д., наличие которых влияет на возможность планирования части территории муниципального образования для размещения зданий, строений, сооружений.
Непосредственные же параметры и виды объектов недвижимости, которые можно построить в границах муниципального образования, устанавливаются правилами землепользования и застройки - муниципальным правовым актом. Данный правовой акт включает в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. Посредством этих инструментов вся территория муниципального образования делится на территориальные зоны (жилые, общественно-деловые, производственные и т.д.), для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент.
Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ч. 1 ст. 36 ГрадК РФ).
Так, например, в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.
Градостроительным регламентом определяются параметры и виды возможного строительства в границах такой жилой зоны (высота, этажность и т.д.), причем не в императивной форме, а диспозитивно (например, от 2 до 6 этажей, от 12 до 40 метров и т.д.). Правообладатель земельного участка самостоятельно выбирает устраивающие его параметры возводимого (или реконструируемого) объекта, и исходя из этого заказывает проектную документацию. Таким образом, возможности "усмотрения" чиновника и равно как и сбора "административной ренты" сокращаются. Именно поэтому в России уже много лет идет массовый саботаж разработки правил землепользования и застройки. При этом существует достаточно примеров разработки правил землепользования и застройки в сельских поселениях и их отсутствие в крупных городских округах - городах областного (краевого) значения. Следовательно, несмотря на объективное существование кадровой и финансовой проблемы при подготовке градостроительной документации, существуют и причины чисто субъективного плана, которые часто доминируют.
Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (ч. 8 ст. 36 ГрадК РФ).
Во-вторых, вопросы предоставления земельного участка для размещения объекта (под застройку) регулируют нормы земельного законодательства, в первую очередь, ЗК РФ. Согласно ст. 30 ЗК РФ, предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусматривает проведение работ по их формированию: во-первых, без предварительного согласования мест размещения объектов, а, во-вторых, с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, либо в установленных ЗК РФ случаях в постоянное (бессрочное) либо безвозмездное срочное пользование (например, религиозным организациям).
Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (п. 11 ст. 30 ЗК РФ).
Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.
В-третьих, ряд требований и запретов при размещении отдельных объектов сформулирован природоресурсовым законодательством.
а) ВК РФ (ст. 65) устанавливает, что в границах водоохранных зон запрещается размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ. В границах прибрежных защитных полос, наряду с вышеуказанными ограничениями, запрещается размещение отвалов размываемых грунтов.
б) Законодательство об охране атмосферного воздуха (воздухоохранное законодательство), и, в частности, ст. 16 Закона об охране атмосферного воздуха, предусматривает ряд требований и запретов в сфере охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности. Так, осуществление указанной деятельности при застройке городских и иных поселений должно обеспечиваться непревышение нормативов качества атмосферного воздуха в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также со строительными нормами и правилами в части нормативов площадей озелененных территорий. При проектировании и размещении объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, в пределах городских и иных поселений, а также при застройке и реконструкции городских и иных поселений должны учитываться фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха и прогноз изменения его качества при осуществлении указанной деятельности.
Размещение объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих вредное воздействие на качество атмосферного воздуха, согласовывается с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды или с его территориальными органами и другими федеральными органами исполнительной власти или с их территориальными органами. Запрещаются размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.
в) согласно ст. 25 Закона о недрах, застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускается с разрешения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа. Разрешение на строительство объектов, строительство, реконструкция или капитальный ремонт которых планируется в целях выполнения работ, связанных с пользованием недрами, в соответствии с лицензией на пользование недрами и проектом проведения указанных работ выдается федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом.
г) при размещении хозяйственных и иных объектов, а также при внедрении новых технологических процессов должно учитываться их влияние на состояние водных биоресурсов и среду их обитания. Размещение хозяйственных и иных объектов, а также внедрение новых технологических процессов согласовывается с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (ст. 50 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов").
В-четвертых, установлены особенности размещения объектов в границах особо охраняемых природных территорий и их охранных зон. Так, согласно ст. 16 Закона о природных лечебных ресурсах, в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. В частности, на территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
Особенности размещения некоторых зданий, строений и сооружений урегулированы специальными нормами как комментируемого закона, так и иных нормативных актов (размещение гидротехнических сооружений, размещение отходов). Именно такими специальными нормами и надлежит руководствоваться при осуществлении соответствующих видов деятельности.
