1. Положения данной статьи следует рассматривать в контексте положений ст. 80 комментируемого закона. В указанных статьях фактически идет речь о законодательном закреплении специальных санкций - ограничении, приостановлении и прекращении экологически опасной деятельности. При этом остается открытым имеющий важное теоретическое и практическое значение вопрос: ограничение, приостановление или прекращение экологически опасной деятельности имеет гражданско-правовую или административно-правовую природу (см. подробнее практику применения гражданско-правового и административно-правового запрета в комментарии ст. 80). Примером существования норм экологического законодательства, ограничивающих или запрещающих осуществление экологически опасных видов деятельности может служить Положение о порядке ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, утв. Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 847. Данное Положение было принято во исполнение положений Закона об охране атмосферного воздуха, в частности, ст. 17, запрещающей производство и эксплуатацию транспортных и иных передвижных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов.
Несмотря на некоторые выявленные специфические черты, отношения в сфере ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, имеют административно-правовую природу и должны быть включены в КоАП.
Основное содержание Положения сводится к определению порядка ограничения, приостановления или прекращения вредных воздействий на атмосферный воздух в случае нарушения требований воздухоохранного и санитарного законодательства. В п. 7 Положения устанавливаются субъекты, уполномоченные издавать акты об ограничении, приостановлении или прекращении деятельности, связанной со сверхнормативным воздействием на атмосферный воздух, которыми являются государственные инспекторы по охране природы, осуществляющие экологический контроль. Ограничение, приостановление или прекращение выбросов в соответствии с Положением может устанавливаться как в отношении транспортных средств или иных передвижных источников, так и в отношении стационарных источников выбросов. В первом случае возможно запрещение эксплуатации транспортных средств, если в ходе проведения проверки на соответствие осуществляемых выбросов техническим нормативам установлено превышение технических нормативов выбросов.
При превышении стационарными источниками установленных нормативов воздействия на атмосферный воздух, либо при отсутствии разрешений на выбросы и совершении иных противоправных действий возможны три варианта реагирования со стороны уполномоченных должностных лиц:
а) ограничение выбросов и вредных физических воздействий до уровня, установленного разрешениями возможно при установлении превышения предельно допустимых выбросов или временно согласованных выбросов, а также предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий;
б) приостановление выбросов и вредных физических воздействий допускается при невыполнении предписаний об ограничении выбросов и вредных физических воздействий; при невыполнении плана уменьшения выбросов в период неблагоприятных метеорологических условий; при отсутствии разрешений на выбросы и вредные физические воздействия;
в) прекращение выбросов и вредных физических воздействий осуществляется при систематическом превышении предельно допустимых или временно согласованных выбросов, а также нормативов вредных физических воздействий, приводящем к превышению установленных нормативов качества атмосферного воздуха и предельно допустимых уровней физических воздействий (п. 5 Положения).
Документом, на основании которого, согласно Положения, возможно ограничение, приостановление или прекращение выбросов вредных веществ в атмосферу или вредные физических воздействий на нее является предписание государственного инспектора федеральной службы, осуществляющей экологический контроль (в настоящее время такой службой является Росприроднадзор). Основанием для вынесения предписания служит протокол, фиксирующий нарушения законодательства РФ в области охраны атмосферного воздуха, составленный в установленном порядке. Предписания об ограничении, приостановлении и прекращении выбросов и вредных физических воздействий обязательны для исполнения и могут быть обжалованы в суд.
Рассматриваемые нормы по своему характеру, несомненно, имеют административно-правовую природу. Тем не менее, ограничение, приостановление или прекращение выбросов вредных веществ в атмосферу нельзя считать административным приостановлением деятельности по формальным признакам. В соответствии со ст. 3.12 КоАП РФ административно-правовой запрет как вид административного наказания может быть назначен только по решению суда на общий срок до 90 суток и только в том случае, если такое наказание предусмотрено статьями особенной части КоАП РФ (см. подробно комм. к ст. 80). В рассматриваемом Положении правом приостанавливать и прекращать деятельность наделены должностные лица - государственные инспекторы, осуществляющие экологический контроль.
Рассматривая практику применения Положения о порядке ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух можно сделать вывод о том, что предписания государственных инспекторов является действенным средством в том случае, когда необходимо решать проблему оперативно: при проверке, осуществляемой в процессе выполнения государственных функций по экологическому контролю, должностными лицами составляется протокол о правонарушении, выносится предписание, которое фактически приостанавливает действие выданного разрешения на выбросы в атмосферный воздух и служит основанием для постоянного или временного прекращения вредного воздействия на атмосферу. Цель привлечения к ответственности хозяйствующих субъектов в данном случае видится в предотвращении вреда окружающей среде в результате сверхнормативных загрязнений.
Из буквального понимания норм КоАП РФ и Положения можно выявить следующее отличие между административно-правовым запретом и приостановлением деятельности по Положению: если в КоАП РФ говорится об ограничении (приостановлении) хозяйственной деятельности в целом, то Положение распространяется лишь на ограничение, приостановлении, запрещении деятельности по выбросам загрязняющих веществ в атмосферный воздух и вредному физическому воздействию на атмосферу. Такой довод неоднократно приводился участниками процесса при обжаловании решений в апелляционной и кассационной инстанции, но был отклонен судами.
Например, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа при кассационном обжаловании оставил в силе решение арбитражного суда первой инстанции и признал подобные доводы заявителя - ОАО "Чебоксарский завод строительных материалов" несостоятельными (см. Постановление кассационной инстанции ФАС Волго-Вятского округа от 21 июля 2004 г. по делу N А79-1663/2003-СК1-1619).
