1. Суть лицензирования как одной из форм государственного регулирования хозяйственной и иной деятельности заключается в создании гарантий безопасного и квалифицированного выполнения отдельных видов работ, оказания услуг, производства продукции. Лицензирование осуществляется применительно к тем видам деятельности, которые с точки зрения законодателя, при их ненадлежащем осуществлении, могут принести вред интересам общества и государства. Предоставление лицензии следует рассматривать как подтверждение со стороны государства наличия у субъекта, осуществляющего ту или иную деятельность, соответствующих возможностей (речь идет о технических, ресурсных, организационных, образовательных, финансовых и других необходимых возможностях), необходимых такому субъекту для безопасного осуществления такой деятельности.
Экологическое лицензирование - это одна из функций государственного управления в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности граждан. Современную динамику развития экологического лицензирования наилучшим образом можно продемонстрировать в контексте современной правовой реформы. Так, ранее действовавший Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" исключал из сферы своего регулирования деятельность по охране окружающей среды и по использованию природных ресурсов (п. 2 ст. 1 Закона). Соответственно, экологическое лицензирование в период действия этого Закона осуществлялось в соответствии с нормами экологического законодательства и законодательства о природных ресурсах. При этом в системе правового обеспечения экологического лицензирования преобладали подзаконные акты. Например, лицензирование некоторых видов деятельности в области охраны окружающей среды (экологический аудит, оказание услуг природоохранного назначения и др.) не было предусмотрено федеральными законами и осуществлялось в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. N 168. Такой подход входил в противоречие с нормами ГК РФ (ст. 49), согласно которым перечень видов деятельности, которыми юридические лица могут заниматься только на основании специального разрешения (лицензии), определяется законом.
Принятие Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" явилось попыткой упорядочения регулирования отношений в сфере лицензирования и было направлено на устранение необоснованных ограничений на осуществление деятельности, которая в силу своей специфики не требует получения специальных разрешений со стороны государственных органов, и на существенное сокращение перечня лицензируемых видов деятельности. Данный закон непосредственно охватывает лишь один вид экологического лицензирования (обращение с опасными отходами). На лицензирование остальных экологически значимых видов деятельности Закон не распространяется, включая использование недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира. При этом целая группа традиционных объектов лицензирования остается без упоминания, причем их лицензирование прекращается со дня вступления Закона в силу: это осуществление выбросов, сбросов в атмосферный воздух, воды, земли.
Комментируемый закон содержит лишь положение отсылочного характера о том, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию; перечень таких видов деятельности устанавливается федеральными законами - без какой бы то ни было конкретизации. Поэтому на практике отношения, связанные с лицензированием вызывают немало сложных вопросов. Так, есть определенные проблемы в применении Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". По ряду вопросов сложилась правоприменительная практика. Например, несмотря на то, что в Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности", среди видов деятельности, подлежащих лицензированию, названа деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV класса опасности, в ряде решений суда данное положение уточняется. Так, деятельность предприятия, для которого накопление и временное размещение отходов не являются целенаправленной самостоятельной деятельностью, лицензированию не подлежит*(46) (Постановление ФАС Уральского округа от 13.03.2008 N Ф09-1447/08-С1).
Представление лицензии при установлении лимитов на размещение отходов является обязанностью только тех лиц, которые осуществляют деятельность непосредственно по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.
Другим экологически значимым видом деятельности, который подлежит лицензированию - это эксплуатация взрывопожароопасных, химически опасных производственных объектов. Порядок деятельности таких объектов регламентируется Законом о промышленной безопасности. Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2008 г. N 279 утверждено положение о лицензировании в области взрывчатых материалов промышленного назначения. Согласно этого положения, лицензирование производства взрывчатых материалов осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору. Лицензия предоставляется на 5 лет.
Срок действия лицензии может быть продлен по заявлению лицензиата в порядке, предусмотренном для переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии. Субъектами экологического лицензирования являются юридические лица, в отличие от природоресурсового лицензирования, где в качестве лицензиатов могут выступать как юридические лица, так и граждане. Аналогичные положения установлены и в отношении деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности. Под деятельностью по проведению экспертизы промышленной безопасности понимается проведение экспертизы: проектной документации на разработку, строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта; технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; зданий и сооружений, расположенных на территории опасного производственного объекта; деклараций промышленной безопасности; документов, связанных с эксплуатацией опасных производственных объектов. Положение "О лицензировании деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности" утверждено Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2006 г.
Наряду с перечисленными выше экологически значимыми видами деятельности, подлежащими лицензированию, можно отметить утилизацию военной техники, производство, хранение, применение, распространение взрывчатых материалов промышленного назначения и т.д.
В силу положений ст. 18 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", количество лицензируемых видов деятельности подлежит постепенному уменьшению. Так, до 1 января 2010 г. прекратится лицензирование эксплуатации взрывопожароопасных, химически опасных производственных объектов, а также деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности в отношении указанных объектов. Уменьшение перечня лицензируемых видов деятельности отражает прогрессивную политику государства, направленную на прекращение избыточного государственного регламентирования в сфере лицензирования отдельных видов деятельности. Практическим последствием указанных изменений должно стать то, что контроль за качеством осуществляемой хозяйствующим субъектом деятельности должен перейти к саморегулируемым организациям - добровольным объединениям профессиональных участников рынка и введением системы страхования ответственности.
