1. Согласно ст. 42 Конституции РФ, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Данное право конкретизировано в ст. 11 комментируемого Закона, в которой, помимо права на благоприятную окружающую среду, предусмотрено право каждого на защиту окружающей среды от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.
Экологическое нормирование является основой охраны человека и его здоровья. Согласно комментируемой статье, нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. При этом нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов (ст. 21).
К сожалению, современным законодателем человек в этой важнейшей норме экологического законодательства отнесен к "другим организмам". Соответствующая норма в ранее действовавших актах была сформулирована по-другому. Впервые это было сделано в 1980 г. в Законе СССР "Об охране атмосферного воздуха": "Нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и предельно допустимых уровней вредных физических воздействий на него устанавливаются на уровне, отвечающем интересам охраны здоровья людей и охраны окружающей природной среды" (ст. 8).
Аналогичным образом определялись задачи экологического нормирования в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.). Согласно ст. 25 данного закона, нормирование качества окружающей природной среды производится с целью установления предельно допустимых норм воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности. А статья 26 указанного закона конкретизировала задачу нормирования: нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются для оценки состояния окружающей природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира.
Несмотря на несколько измененную формулировку задач экологического нормирования, оно по-прежнему ориентировано на охрану окружающей среды и имеет своей задачей не только сохранение растительного и животного мира, объектов неживой природы, но и охрану человека от неблагоприятных воздействий окружающей среды. Причем в соответствии с предусмотренными законодательными мерами, человек охраняется одновременно с охраной животного, растительного мира и иных объектов. Весь механизм экологического права направлен на решение этой задачи*(22). Элементами такого механизма являются урегулированные комментируемым законом меры - экологическое нормирование, лицензирование, сертификация и др.
2. Под нормированием как функцией государственного управления следует понимать деятельность уполномоченных государственных органов по установлению параметров воздействия хозяйственной и иной деятельности человека на окружающую среду, соблюдение которых должно обеспечить ее надлежащее качество. Учитывая, что экологическое законодательство отнесено ст. 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, комментируемый закон устанавливает возможность изменения природоохранных нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, установленных на федеральном уровне актами субъектов РФ. Так, согласно ст. 6 закона, субъекты РФ вправе разрабатывать и утверждать нормативы, государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды, содержащие требования, нормы и правила, соответствующие установленным на федеральном уровне, либо ужесточающие их.
В случае если субъекты Российской Федерации не устанавливают более жестких нормативов, действуют общие федеральные экологические нормативы. Объективных причин, которые могут побудить органы государственной власти субъектов РФ разработать более строгие экологические нормативы, может быть как минимум две: необходимость ужесточения экологических требований на особо охраняемых природных территориях либо в зонах экологического неблагополучия регионального значения (в случае принятия регионального закона о порядке их создания).
В механизме экологического права институт нормирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов экологических правоотношений, поскольку конкретизирует признаки составов административных (и не только) экологических правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в качестве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов экологических правоотношений. Состояние таких институтов, как право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, экологический контроль и экологическая экспертиза, ответственность за экологические правонарушения зависит от показателей качества окружающей среды.
В случае нарушения экологических нормативов специально уполномоченные органы могут приостанавливать или ограничивать деятельность хозяйствующих субъектов, привлекать их к административной ответственности, либо передавать материалы в компетентные органы для привлечения виновных к уголовной ответственности.
3. Комментируемая статья, открывающая данную главу и имеющая базовый, вводный характер фактически содержит классификацию экологических нормативов. Их две принципиальных разновидности: нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. Каждая из этих двух групп, в свою очередь, содержит свои подгруппы. Принципиальная разница между ними заключается в том, что нормативы качества определяют предельные количества вредных веществ, способных оказать воздействие на здоровье человека, в атмосферном воздухе, воде и т.д. Соответствие количества вредных веществ нормативам качества окружающей среды позволяет говорить о безопасности окружающей среды для здоровья граждан. В отличие от нормативов качества, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду содержат требования не к состоянию окружающей среды, а к источнику вредного воздействия, ограничивая его деятельность определенными рамками.
Взаимообусловленность обеих групп экологических нормативов заключается в том, что совокупное количество вредных веществ, которые могут быть размещены промышленными и иными объектами в результате выбросов, сбросов и размещения отходов не должно повлиять на безопасное для жизни и здоровья граждан качество окружающей среды.
Общий порядок разработки экологических нормативов определен Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. N 545 "Об утверждении порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов" (ред. от 16 июня 2000 г.). Экологические нормативы выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов разрабатываются с учетом положений комментируемого закона, требований других законодательных и иных нормативных актов, показателей государственных и региональных экологических программ, экологической обстановки в регионах, необходимости предотвращения нарушения равновесия в окружающей среде, а также обеспечения охраны жизни и здоровья населения. При их установлении должны учитываться передовые достижения науки и техники в области рационального и комплексного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, технико-экономические возможности предприятий, учреждений и организаций - природопользователей, природно-климатические особенности территорий.
