1. Одним из основных способов обеспечения экологической безопасности является закрепление на законодательном уровне обязанности организации и проведения производственного экологического контроля при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. В соответствии основополагающим законодательным принципом презумпции экологической опасности хозяйственной и иной деятельности, положения комментируемой статьи фактически признали необходимым осуществление производственного экологического контроля всеми хозяйствующими субъектами, имеющими источники вредных воздействий на окружающую среду.
Производственный экологический контроль осуществляется экологической службой (отдельным работником) юридических лиц или индивидуальными предпринимателями и имеет своей задачей проверку выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей среды и т.д. В случае организации субъектом хозяйственной деятельности производственного экологического контроля, на него возлагается обязанность информировать об этом специально уполномоченные органы в области государственного и муниципального экологического контроля.
Выделение законом производственного контроля в качестве отдельного самостоятельного вида экологического контроля осуществлено в соответствии с рекомендациями, сформулированными в ряде международных документов. Так, ст. 15 Модельного закона "Об отходах производства и потребления", утвержденного Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 15 июня 1998 г. рекомендовано установить обязанность организаций, осуществляющие хозяйственную деятельность, связанную с отходами, осуществлять производственный контроль за обращением с отходами, целью которого является проверка выполнения экологических, санитарных и иных требований по обращению с отходами. Производственный экологический контроль неразрывно связан с осуществлением предприятиями-загрязнителями производственного мониторинга за состоянием окружающей среды, проводимого на территории производственной площадки и в пределах санитарно-защитной зоны. В отличие от государственного экологического контроля и мониторинга, производственный мониторинг состояния окружающей среды является частью экологического контроля, осуществляемого с целью получения сведений, их оценки и прогноза, и, в конечном счете, обеспечения экологической безопасности производств.
2. Наряду с общими требованиями о необходимости проведения производственного экологического контроля, ряд федеральных законов предусматривают обязательность и (или) специфику его проведения в отдельных сферах антропогенной деятельности человека.
а) осуществление производственного экологического контроля обязательно индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух. Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха представляются в территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ст. 25 Закона об охране атмосферного воздуха).
б) индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны проводить производственный контроль, в том числе лабораторные исследования и испытания, за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в процессе производства, хранения, транспортировки и реализации продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания таких продукции, работ и услуг. Производственный контроль осуществляется в порядке, установленном санитарными правилами и государственными стандартами. Лица, осуществляющие производственный контроль, несут ответственность за своевременность, полноту и достоверность его осуществления (ст. 32 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).
3. Вместе с обязательностью проведения производственного экологического контроля, федеральные законы устанавливает в отдельных случаях и определенную специфику его проведения с целью обеспечения дополнительных гарантий экологически безопасной работы отдельных хозяйственных объектов. Так, согласно ст. 11 Закона о промышленной безопасности, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности. В Методических рекомендациях по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах, утв. приказом Госгортехнадзора РФ от 26 апреля 2000 г., производственный контроль назван одним из важнейших элементов системы управления промышленной безопасностью на опасных производственных объектах.
Производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности организуется и осуществляется субъектами хозяйственной деятельности, эксплуатирующими опасные производственные объекты, независимо от их организационно-правовой формы и осуществляется совместно с производственным экологическим контролем на предприятии.
Целью производственного контроля является предупреждение аварий и обеспечение готовности организаций к локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте за счет осуществления комплекса организационно-технических мероприятий.
Основные задачи производственного контроля видятся в обеспечении соблюдения требований промышленной безопасности в эксплуатирующей организации, анализе состояния промышленной безопасности, в том числе путем организации проведения соответствующих экспертиз, разработке мер, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности и предотвращении ущерба окружающей среде, обеспечении соблюдения требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, координации работ, направленных на предупреждение аварий на опасных производственных объектах, и обеспечении готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий, своевременном проведении необходимых испытаний и освидетельствований технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, ремонта и поверки контрольных средств измерений, обеспечении соблюдения технологической дисциплины.
Особые правила производственного контроля действуют в отношении объектов по хранению и уничтожению химического оружия: на руководителей этих объектов возлагается ответственность за выполнение общих требований по обеспечению безопасности граждан, защиты окружающей среды при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия (ст.ст. 14, 15 Закона об уничтожении химического оружия).
Организация производственного контроля осуществляется следующим образом. Каждая организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, в соответствии с Правилами организации производственного контроля разрабатывает положение о производственном контроле с учетом применяемой технологии и технических особенностей эксплуатируемых опасных производственных объектов. Положение о производственном контроле утверждается руководителем эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальным органом Ростехнадзора. В Положении организацией должны быть отражены все аспекты осуществления и организации производственного контроля с учетом технологической и технической специфики опасных производственных объектов, а также особенностей организации и выполнения эксплуатационных работ. Во всяком случае, в Положении указывается должность работника, ответственного за осуществление производственного контроля, если численность занятых на опасных производственных объектах работников не превышает 500 чел, его права и обязанности. Если число работающих на предприятии превышает указанную цифру, эксплуатирующей организацией должна быть создана специальная служба производственного контроля. Структура данной службы, а также полномочия должностных лиц службы должны быть приведены в Положении.
Проверки соблюдения требований по организации и осуществлению производственного контроля организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, осуществляются Ростехнадзором и его территориальными органами в рамках осуществления ими полномочий по государственному контролю в за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах (п. 5.3.1.5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401).
Невыполнение эксплуатирующей организацией обязанности по осуществлению производственного контроля является основанием для привлечения к административной ответственности. По данному вопросу сложилась судебная практика. Так, решением Арбитражного суда Курской области по делу N А35-2215/08-С26 было привлечено к административной ответственности ООО "Техмашстрой". Основанием привлечения к такой ответственности послужили нарушения требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), допущенные ООО "Техмашстрой", выявленные по результатам проверки Управления Ростехнадзора по Курской области, а именно: на предприятии не организован и не осуществляется производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности на взрывоопасном производственном объекте, что является нарушением ст.ст. 9, 11 Закона о промышленной безопасности; пп. "д" п. 5 Положения о лицензировании эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации N 18 от 17 января 2007 г. Решением суда деяние ответчика квалифицированы как административное правонарушение, предусмотренное ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ как осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).
4. Свою специфику имеет организация производственного экологического контроля за радиационной безопасностью в организациях, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения. Должностные лица, осуществляющие производственный контроль за обеспечением радиационной безопасности, вправе приостанавливать проведение работ с источниками ионизирующего излучения при выявлении нарушений санитарных норм, правил и гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда, распорядительных, инструктивных, методических документов в области обеспечения радиационной безопасности в соответствующей организации до устранения обнаруженных нарушений (ст. 11 Закона о радиационной безопасности).
5. В числе главных проблем осуществления производственного экологического контроля можно назвать недостатки и пробелы существующей законодательной базы, принципиально разные цели и задачи, стоящие перед хозяйствующими субъектами и органами государственной власти и управления при реализации ими контрольных функций. Основная цель, которую видят перед собой эксплуатирующие организации при осуществлении производственного контроля - по возможности скрыть от контролирующих органов и общественности факт нарушения норм экологического законодательства. Чтобы исправить ситуацию необходима серьезная мотивация со стороны государства, в том числе, путем установления налоговых и иных льгот в случае реализации субъектами хозяйственной деятельности мероприятий в сфере охраны окружающей среды и внедрения "чистых" технологий производства.
Осуществление любого вида контроля предполагает наличие санкций за нарушение установленных требований. Проблема производственного контроля состоит в том, что при его осуществлении одной из наиболее действенных мер является применение норм дисциплинарной ответственности к нарушителям. При этом как в трудовом законодательстве, так и на локальном уровне самих эксплуатирующих организаций нередко отсутствуют какие-либо положения о привлечении к ответственности за дисциплинарные экологические проступки. Данный вопрос можно решить на внутриорганизационном уровне путем закрепления в локальных нормативных актах организации, например, в Коллективном договоре, перечня дисциплинарных экологических правонарушений и дисциплинарных взысканий за их совершение.
Другой выход из положения видится в необходимости установления административной ответственности на законодательном уровне за неисполнение должностными лицами юридических лиц - эксплуатантов экологически опасных объектов законодательных требований по организации и проведению производственного контроля.
Определенными недостатками обладают законодательные акты, регулирующие взаимодействие эксплуатирующих организаций и органов государственной власти в процессе осуществления производственного экологического контроля. Например, статья 19 Закона об охране атмосферного воздуха возлагает на юридических лиц, имеющих источники выбросов, обязанность проводить мероприятия по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух при получении прогнозов неблагоприятных метеорологических условий (НМУ). Положение об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды, утв. Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425 относит прогнозы о НМУ к категории специализированной гидрометеорологической информации, передаваемой юридическим и физическим лицам за плату на основании договоров (соглашений). В настоящее время в Удмуртской Республике заключено лишь четыре договора между эксплуатирующими особо опасные объекты организациями (ОАО "Чепецкий механический завод", ФГУП "Воткинский завод", ОАО "Буммаш", ОАО "Аксион-Холдинг") и территориальным органом Росгидромета на передачу предупреждений НМУ. Поскольку обязанность по сокращению выбросов возникает у эксплуатирующей организации после поступления прогноза НМУ от организаций Росгидромета, все остальные предприятия республики фактически не осуществляют предусмотренных федеральным законодательством мероприятий по снижению выбросов.
Специально уполномоченный орган в области осуществления федерального экологического контроля на территории Удмуртской Республики - Управление Росприродназора по УР не вправе требовать от эксплуатирующих организаций заключить договор на передачу прогнозов НМУ, т.к. это противоречит основным принципам гражданского права, устанавливающим свободу договора. Данная проблема не является типичной лишь для Удмуртской Республики, а наблюдается и в других регионах России. Выходом из ситуации является внесение изменений в федеральное законодательство и закрепление обязанности организаций Росгидромета передавать эксплуатирующим организациям предупреждения о НМУ на регулярной и бесплатной основе, что, безусловно, затрагивает проблему недостаточного бюджетного финансирования деятельности гидрометеорологической службы.
Из вышеизложенного следует вывод о том, что повышение эффективности осуществления производственного контроля при эксплуатации экологически опасных объектов зависит от двух факторов. Во-первых, от активности эксплуатирующих организаций, проявляющейся, в том числе и при принятии ими локальных нормативных актов, регламентирующих порядок осуществления производственного контроля, основания и механизм применения дисциплинарных взысканий при нарушении работниками требований природоохранного законодательства, организацию экологических служб на предприятиях. Во-вторых, на законодательном уровне требуется устранить ряд пробелов и противоречий, связанных с реализацией производственного контроля, мотивировать эксплуатирующие организации на осуществление эффективных природоохранных мероприятий.
