1. Экологический контроль - это система мер, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
Классификацию видов экологического контроля можно производить по нескольким критериям. По критерию субъекта, осуществляющего экологический контроль, следует выделить государственный, производственный и общественный экологический контроль. Ведомственный экологический контроль комментирующим законом не упоминается, что вполне обоснованно, поскольку соответствующие функции вписываются в систему государственного экологического контроля.
По критерию направленности контроля, следует различать внешний (надведомственный) и внутренний (внутриведомственный) экологический контроль. Внутренний экологический контроль осуществляется самим хозяйствующим субъектом (соответствующими экологическими службами) для самоконтроля и носит название производственного. Экологический контроль в отношении организационно не подчиненных объектов проявляется в форме государственного и общественного экологического контроля.
Как указано в п. 1 комментируемой статьи, целью экологического контроля является обеспечение исполнения экологического законодательства, а также соблюдения экологических требований, включая экологические нормативы и нормативные документы. В юридической науке выделяют четыре основные формы реализации права: соблюдение, исполнение, использование и применение. Реализация права - это процесс воплощения юридических предписаний в правомерных действиях граждан, органов публичной власти и юридических лиц. В комментируемой статье речь идет только о двух формах реализации права.
При соблюдении экологических требований субъекты обязаны пассивно воздерживаться от совершения противоправных действий, нарушающих эколого-правовые нормы и содержащиеся в них ограничения и запреты. Данная форма реализации права осуществляется вне конкретных правоотношений, никак не фиксируется и охватывает всех индивидуальных и коллективных субъектов экологического права. Типичным примером соблюдения экологических норм гражданином может служить складирование гражданами бытовых отходов в специально отведенных местах, повышение уровня своего экологического образования, бережное отношение к природным богатствам при выезде на природу (разжигание костров, уничтожение деревьев) или в ходе повседневной деятельности и т.д.
При исполнении субъекты выполняют возложенные на них обязанности, функции и полномочия, в результате чего происходит реализация соответствующих эколого-правовых норм. Особенностью данной формы реализации права является то, что она предполагает активные действия субъектов и отличается императивностью, а соответствующие правоисполнительные действия так или иначе фиксируются, оформляются. Например, должностные лица государственных специально уполномоченных органов исполнительной власти обязаны предоставить в указанный законом срок гражданам и их объединениям по их запросу экологическую информацию, которая должна быть полной и достоверной.
2. До недавнего времени состояние системы публичного экологического контроля в России характеризовалось разнообразием видов контроля и множеством органов, его осуществляющих.
Новейшая история преобразований в системе публичного экологического контроля насчитывает несколько этапов.
Первый этап - развитие системы экологического контроля до 2004 г. В этот период на территории муниципального образования было возможно осуществление трех видов публичного экологического контроля: федеральный, региональный и муниципальный. Таким образом, например, на территории г. Ижевска экологический контроль осуществлялся Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР по Удмуртской Республике (федеральный уровень), Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртской Республики (уровень субъекта РФ) и Управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации г. Ижевска (муниципальный уровень).
Характерной чертой данного этапа являлось отсутствие четко разграниченных полномочий взаимодействие указанных органов, что нередко приводило к открытому конфликту между ними. Такая ситуация складывалась и в других населенных пунктах. Например, в г. Волгограде Департамент по охране окружающей среды и природных ресурсов Администрации г. Волгограда в результате конфликта с федеральным территориальным органом экологического контроля вынужден был в конце 2001 г. обратиться в суд с иском о защите деловой репутации и признании Департамента законным. Решение суда в июне 2002 года вынесено в пользу Администрации г. Волгограда.
Начало второго этапа становления системы публичного экологического контроля было ознаменовано, во-первых, проведением в 2004 г. административной реформы и передачей полномочий по осуществлению федерального государственного экологического контроля от федеральных министерств федеральным службам (см. комментарий к ст. 65), и, во-вторых, внесением в августе 2004 г. в комментируемый закон изменений, фактически исключивших субъекты РФ из системы государственного экологического контроля. Таким образом, в период с 2004 по 2006 гг. публичный экологический контроль осуществлялся на федеральном и муниципальном уровне.
В качестве третьего этапа можно обозначить период времени с 2006 по 2008 гг. В 2006 г. субъектам РФ были возвращены полномочия по проведению государственного экологического контроля: редакция ст. 65 комментируемого закона опять претерпела изменения - в ч. 1 указанной статьи вновь было внесено положение об осуществлении государственного экологического контроля как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ. Таким образом, на третьем этапе (с 2006 по 2008 гг.) имелись все правовые основания для проведения государственного экологического контроля на трех уровнях (федеральном, субъектов РФ и муниципальном).
Вопрос о муниципальном экологическом контроле требует отдельного разъяснения. До 2008 г. ч. 2 комментируемой статьи закрепляла наряду с государственным и производственным, наличие муниципального экологического контроля. При этом сложившуюся ситуацию в области осуществления органами местного самоуправления контрольных функций в сфере охраны окружающей среды нельзя было назвать простой. В 2004 году в комментируемый закон были внесены изменения, в том числе, введена новая статья 68.1, содержавшая общие правила проведения муниципального экологического контроля, права, обязанности и ответственность муниципальных инспекторов. Положения данной статьи должны были вступить в силу с 1 января 2006 года. Но в декабре 2005 года были вновь внесены изменения в комментируемый законодательный акт, согласно которым действие ст. 68.1 считалось утратившей силу с 1 января 2006 года. Тем самым, можно констатировать, что данная статья фактически не действовала. Органы местного самоуправления осуществляли муниципальный экологический контроль руководствуясь частью 2 комментируемой статьи и муниципальными правовыми актами. Например, Устав г. Ижевска до недавнего времени содержал положение об отнесении муниципального экологического контроля к полномочиям органов местного самоуправления.
Четвертый этап становления системы публичного экологического контроля начался в 2008 г. и продолжается по сегодняшний день. На данном этапе муниципальный экологический контроль был исключен из видов экологического контроля. В настоящее время существует только государственный экологический контроль, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
