1. Государственный экологический контроль представляет собой систему мер, проводимых органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений международных принципов и норм, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
Государственный экологический контроль осуществляется на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.
До 2004 г. основные полномочия по осуществлению государственного экологического контроля федерального уровня были возложены на Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы.
За последние несколько лет полномочия по проведению государственного экологического контроля неоднократно переходили от одного федерального органа исполнительной власти к другому. Так на начальном этапе административной реформы в 2004 году, указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", государственные функции по контролю и надзору за соблюдением положений законодательства Российской Федерации были переданы от федеральных министерств федеральным службам.
Основные функции по осуществлению государственного экологического контроля на федеральном уровне были возложены в 2004 г. на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), на основании Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400. Росприроднадзор осуществлял экологический контроль за охраной животного мира, земель, лесов, водных объектов.
Полномочия по проведению государственного экологического контроля за охраной атмосферного воздуха и государственного экологического контроля в сфере обращения с отходами в 2004 г. были переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). В 2008 года данные полномочия перешли к Росприроднадзору (Постановление Правительства РФ от 29 мая 2008 г. N 404). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53 "Об осуществлении государственного контроля за охраной окружающей среды (государственного экологического контроля)", государственным органом, уполномоченным осуществлять государственный экологический контроль федерального уровня, в настоящее время является Росприроднадзор.
Действующее законодательство не разделяет понятия государственного контроля за охраной отдельных природных компонентов и государственного контроля за их использованием. Согласно п. 3 Постановления Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53 государственный экологический контроль состоит из контроля за охраной атмосферного воздуха, использованием и охраной водных объектов, за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных), за охраной, воспроизводством и использованием объектов животного мира и среды их обитания, за организацией и функционированием особо охраняемых природных территорий; за охраной озера Байкал. К разновидностям государственного экологического контроля на основании положений вышеуказанного Постановления Правительства РФ относятся также государственный экологический контроль, проводимый во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе, государственный земельный и лесной контроль и надзор.
В отношении государственного земельного, лесного контроля и надзора, а также государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, необходимо пояснить, что по своему содержанию они выходят за рамки экологического контроля.
Так, земельный контроль, осуществляемый на федеральном уровне за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689, производится в трех формах:
1) государственный земельный экологический контроль, проводимый Росприроднадзором и его территориальными органами за соблюдением выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; выполнения требований законодательства РФ о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков; режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов; выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.
2) государственный земельный контроль за соблюдением правового режима использования земельных участков, осуществляемый Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и его территориальными органами до 1 декабря 2009 г., а с 1 декабря 2009 г. - Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Данная форма земельного контроля направлена на проверку выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков, соблюдения порядка переуступки права пользования землей и предоставления сведений о состоянии земель, исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения земельных правонарушений.
3) государственный земельный контроль за охраной почвенного слоя, проводимый на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и ее территориальными органами за соблюдением выполнения мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли, требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами.
Таким образом, государственный земельный и экологический контроль не являются идентичными понятиями и не соотносятся как часть и целое. Данные понятия соприкасаются в отношении контроля и надзора, проводимого за использованием и охраной земель Федеральной службой по надзору в сфере природопользования. Таким образом, формулировка п. 3 Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53, в части отнесения государственного земельного контроля к разновидности государственного экологического контроля является не совсем корректной.
Подобная ситуация сложилась и в отношении государственного лесного контроля и надзора. К государственному экологическому контролю федерального уровня в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2007 г. N 394 "Об утверждении положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора", можно отнести только одно проявление государственного лесного контроля - деятельность Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов по осуществлению государственного лесного контроля на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.
Государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр также неоднороден по своей структуре. Согласно Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 мая 2005 г. N 293, существует две разновидности такого контроля и надзора, осуществляемого на федеральном уровне: государственный геологический контроль, осуществляемый Росприроднадзором; государственный горный надзор, провидимый Ростехнадзором.
Из смысла положений Постановления Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53 "Об осуществлении государственного контроля за охраной окружающей среды (государственного экологического контроля)" следует, что к экологическому контролю федерального уровня относится исключительно контрольная деятельность Росприроднадзора, и никакие другие федеральные органы исполнительной власти государственный экологический контроль осуществлять не вправе. Таким образом, в области охраны и использования недр видом федерального государственного экологического контроля можно считать государственный геологический контроль, осуществляемый Росприроднадзором и его территориальными органами.
2. Частью первой комментируемой статьи предусматривается проведение государственного экологического контроля в рамках осуществления строительного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, если проведение такого надзора является обязательным. При этом полномочия по осуществлению контроля в области охраны окружающей среды возлагаются на органы государственного строительного надзора, выполняющие свои функции в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
ГрадК РФ (ст.ст. 53, 54) проводится различие в осуществлении строительного контроля и надзора по субъекту, порядку проведения и иным параметрам. Так, строительный контроль осуществляется самим застройщиком (заказчиком) и подрядчиком, в то время как государственный строительный надзор - государственным органом Российской Федерации или субъекта РФ.
Включение в комментируемую статью положения об осуществлении экологического контроля в рамках строительного надзора связано с проведением реформы градостроительной деятельности. После принятия ГрадК РФ изменилась система органов надзора в сфере строительства, а судьба существовавших до этого разнообразных видов контроля и надзора сложилась по-разному. Так, экологический контроль, санитарно-эпидемиологический надзор, надзор в области промышленной безопасности и другие виды надзора в сфере строительства теперь осуществляются в рамках единого государственного строительного надзора, который привел их к "общему знаменателю".
Сфера действия (объект) государственного строительного надзора в ч. 1 ст. 54 ГрадК сформулирована методом исключения, и распространяется только на случаи строительства или реконструкции объектов капитального строительства, предусмотренных ст. 49 ГрадК РФ, т.е. объектов, проектная документация на которые подлежит обязательной государственной экспертизе. Следовательно, ни федеральный, ни региональный государственный строительный надзор не проводится в отношении объектов индивидуального жилищного строительства, а также иных объектов, указанных ч. 2 ст. 49 ГрадК РФ, а также объектов капитального строительства, проектная документация которых является типовой проектной документацией или ее модификацией (см. Положение о критериях отнесения проектной документации к типовой проектной документации, а также к модифицированной типовой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства, утвержденное приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 июля 2007 г. N 62). Поскольку государственный строительный надзор осуществляется на федеральном и региональном уровне, субъекты его проведения и сфера действия данного надзора конкретизируются нормативно-правовыми актами соответствующего уровня.
Применительно к федеральному уровню данные вопросы урегулированы Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации". Согласно данному правовому акту, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, являются Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов использования атомной энергии (в том числе ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ), опасных производственных объектов, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, объектов обороны и безопасности, объектов, сведения о которых составляют государственную тайну, особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, за исключением объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ, а также Министерство обороны Российской Федерации - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации.
На уровне субъекта РФ государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, наименование и сфера действия которых определяется нормативными правовыми актами субъектов РФ. Из ст. 54 ГрадК четко вытекает верхняя и нижняя граница таких полномочий: это не могут быть федеральные объекты (уникальные, особо ценные, относящиеся к государственной тайне, автомобильные дороги федерального значения и т.д.), а также индивидуальные жилые дома и иные объекты, в отношении которых не проводится государственная экспертиза проектной документации.
В обязательном порядке в сферу регионального строительного надзора попадают объекты строительства, реконструкции и капитального ремонта, финансируемые за счет средств бюджета субъекта РФ, в том числе объекты социальной сферы (школы, объекты культуры, здравоохранения, иные объекты социальной сферы). Вплоть до принятия технических регламентов, в ходе проверок определяется соответствие выполняемых работ требованиям СНиП, ГОСТ, ТУ и проектной документации, проверяются работы, связанные с подготовкой земельного участка к строительству, земляные работы, работы по устройству фундаментов, монтажу конструкций и т.д.
Задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком (подрядчиком), нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.
В предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации. В случае отсутствия технических регламентов в предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям строительных норм и правил, федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, правил безопасности, государственных стандартов, других нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.
При осуществлении государственного экологического контроля в рамках строительного надзора на практике неизбежно возникает проблема дублирования функций федеральных служб. В случае обязательности осуществления строительного надзора на федеральном уровне, мероприятия по контролю за выполнением экологических требований проводит уже не Росприроднадзор, а Ростехнадзор и его территориальные органы. Проведение Росприроднадзором проверки деятельности таких объектов и привлечения к ответственности виновных лиц может служить поводом для обжалования таких действий в суд по формальному основанию - превышение органами Росприроднадзора своих полномочий.
Так, МУП г. Калининграда "Управление капитального строительства" обратилось с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Росприроднадзора по Калининградской области от 30 сентября 2008 N 61/1 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.1 КоАП РФ. Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2008 г. решение суда отменено. Оспариваемое постановление признано незаконным по основаниям п. 1 комментируемой статьи: поскольку Управление Росприроднадзора не имеет полномочий на проведение проверки в рамках государственного строительного надзора соблюдения предприятием экологических требований при производстве работ, то не может является тем органом, в компетенцию которого входит рассмотрение административных дел этой категории (см. определение Высшего арбитражного суда РФ от 30 июля 2009 г. N ВАС-7427/09).
3. В соответствии с частью второй комментируемой статьи объекты, подлежащие федеральному государственному экологическому контролю, определяются Правительством РФ. Во исполнение данных законодательных положений было принято Постановление Правительства РФ от 31 марта 2009 г. N 285 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю". Основная задача данного нормативно-правового акта - разграничить предметы ведения федерального экологического контроля и государственного экологического контроля субъектов РФ.
Рассмотрим разграничение полномочий по государственному экологическому контролю между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов на примере контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов. Критерии такого разграничения заложены в п. 3 Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. N 285 и в Постановлении Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов".
В соответствии с данными нормативно-правовыми актами, к федеральному экологическому контролю относится контроль за использованием поверхностных водных объектов, расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, водных объектов или их частей, находящихся на землях обороны и безопасности, а также используемых для обеспечения обороны страны и безопасности государства и для обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд, внутренних морских вод и территориального моря РФ, особо охраняемых водных объектов либо водных объектов, являющихся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющих собой часть этих территорий, водных объектов, являющихся объектами, объявленными рыбохозяйственными заповедными зонами, средой обитания анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных или пограничных водных объектов, водных объектов, используемых для нужд городов с численностью населения сто тысяч человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн. куб. метров в год.
Критерием отнесения водных объектов к объектам, подлежащим региональному государственному экологическому контролю, является использование таких объектов, полностью расположенных в пределах территории соответствующего субъекта РФ и не относящихся к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору.
Все объекты федерального государственного экологического контроля можно условно подразделить на две категории: природные объекты и объекты хозяйственной деятельности (антропогенные объекты).
К природным объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю, помимо водных объектов относятся объекты государственного лесного, земельного, геологического контроля в части, определенной положениями об осуществлении данных видов контроля, объекты, включенные в список Всемирного природного наследия ЮНЕСКО, особо охраняемые природные территории федерального значения, а также природные комплексы, подпадающие под действие международных договоров РФ, природные объекты Байкальской природной территории.
К объектам хозяйственной деятельности, являющимися источниками негативного антропогенного воздействия на окружающую среду, относятся опасные производственные объекты, а также объекты федеральных энергетических систем, федерального транспорта, путей сообщения, линий связи, включая телекоммуникационные сети, линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий, объекты, связанные с использованием атомной энергии, обеспечением обороны и безопасности государства, относящиеся к оборонному производству, в том числе, находящиеся в границах внутренних контролируемых и запретных зон, а также обеспечивающие космическую деятельности, объекты, относящиеся к производству ядовитых веществ и наркотических средств, объекты, расположенные на континентальном шельфе РФ и в исключительной экономической зоне.
4. На региональном уровне государственный контроль осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ. Полномочиями по осуществлению государственного контроля они наделяются постановлениями и иными нормативно-правовыми актами регионального уровня. К ним таким относятся региональные министерства, комитеты по охране окружающей среды.
В Удмуртской Республике органом, уполномоченным осуществлять государственный экологический контроль, является Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды, в соответствии с положением, утвержденным Правительством УР от 16 мая 2005 г. N 82 (с последующими изменениями и дополнениями). В соответствии с п. 2.1.1.1 данного Положения, Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Удмуртское Республики (МПР УР) организует и осуществляет государственный контроль в области охраны окружающей среды за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности на территории Удмуртской Республики, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. В рассматриваемом субъекте РФ Постановлением Правительства УР от 1 июля 2002 г. N 579 принято и действует Положение о государственном экологическом контроле на территории Удмуртской Республики, которое определяет основные полномочия МПР УР в данной области. В частности, при Министерстве существует штат государственных инспекторов по охране природы Удмуртской Республики, выполняющие функции по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов и принимающие меры по предотвращению и устранению экологических правонарушений и их вредных последствий. По состоянию на 1 января 2010 г. всего в штате МПР УР состояло 9 государственных инспекторов, при этом министр природных ресурсов и охраны окружающей среды являлся главным государственным инспектором по должности. Такой небольшой штат государственных инспекторов по республике в целом позволяет говорить о недостаточной эффективности проводимых мероприятий по региональному экологическому контролю в промышленно развитом субъекте РФ с достаточно высокой концентрацией экологически опасных объектов.
В Волгоградской области государственный экологический контроль осуществляется Комитетом природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области (Облкомприрода). Порядок осуществления регионального государственного экологического контроля определен Административным регламентом по исполнению комитетом природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области государственной функции по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному контролю, утв. Приказом Облкомприроды от 1 сентября 2009 г. N 464/02.
В штат Комитета включены государственные инспекторы охраны природы, при этом председатель Облкомприроды является главным государственным инспектором Волгоградской области, начальники управлений, отделов, их заместители являются по должности старшими государственными инспекторами, а консультанты и специалисты отделов, осуществляющих государственный контроль - государственными инспекторами по Волгоградской области. В рамках осуществления регионального государственного экологического контроля государственные инспекторы осуществляют плановые и внеплановые проверки объектов хозяйственной деятельности Волгоградской области. При этом проверка может заключаться только в проверке документации, в первую очередь, документов, используемых при осуществлении деятельности и связанные с исполнением хозяйствующими субъектами обязательных требований, установленных законодательством в области охраны окружающей среды, о недрах и ВК РФ, исполнением предписаний и постановлений Комитета (документарная проверка), так и в выезде инспекторов на объект с целью проверки состояния используемых при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, производимой продукции и принимаемых мер по исполнению обязательных требований, установленных экологическим, а также законодательством о недрах и ВК РФ (выездная проверка).
5. Вопросы, связанные с разграничением полномочий по осуществлению государственного экологического контроля между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации нередко являются предметом судебных разбирательств.
Так, определением ВАС РФ от 25 мая 2009 г. N 2930/09 было отказано в передаче дела в Президиум ВАС, на основании доказанности судами первой, апелляционной и кассационной инстанций превышения Департаментом природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы полномочий при проведении проверки соблюдения природоохранного законодательства и привлечении к административной ответственности по ст. 4.10 Кодекса об административных правонарушениях города Москвы ОАО "Мосэнерго", отнесенного к объектам федерального государственного экологического контроля. При этом Высший арбитражный суд РФ отметил, что общество хоть и отнесено к числу объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, оно обязано соблюдать требования региональных нормативно-правовых актов.
Таким образом, если предприятие является объектом федерального государственного экологического контроля, оно, тем не менее, должно соблюдать экологическое законодательство субъекта РФ, на территории которого располагается, но привлекать к ответственности за нарушение региональных законодательных положений такое юридическое лицо будет не региональный, а федеральный орган государственного экологического контроля.
