Статья 5. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации
1. Комментируемая статья разграничивает полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ в области осуществления гарантий прав ребенка. Разграничение полномочий основано на ст. 72 Конституции РФ, которая относит проведение мероприятий по социальной защите граждан в РФ к вопросам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.
В ч. 1 комментируемой статьи названы полномочия органов государственной власти РФ.
Во-первых, основным полномочием названных органов является установление основ федеральной политики в интересах детей.
Основы федеральной политики в интересах детей заложены в нормах Конституции РФ, ст. 7 которой ставит в обязанность России как социального государства государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, развитие системы социальных служб, обеспечение гарантий социальной защиты.
Современная социальная политика государства ориентирована на приоритетную защиту прав ребенка. В России 2008 год был провозглашен Годом семьи, в своих последних ежегодных посланиях Президент РФ говорит о важности социальной защиты семей, материнства и детства.
К одной из важнейших гарантий прав ребенка государство относит право ребенка иметь семью. Поэтому одним из показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ" названа доля детей, оставшихся без попечения родителей, в т.ч. переданных в приемные семьи, на усыновление, под опеку или попечительство, в приемные и патронатные семьи.
2. Государство тщательно подходит к выбору приоритетных направлений деятельности по обеспечению прав и законных интересов ребенка, охраны его здоровья и нравственности. Приоритетные направления зачастую диктуются самой реальностью. Так, проблема снижения численности населения заставила Правительство РФ принимать законы о выплате материнского капитала, о регулярной индексации сумм "детских пособий", ежемесячных пособий инвалидам и иных социальных выплат, предоставлять жилье нуждающимся семьям. В последнее время на общероссийском уровне осуществляется приоритетный национальный проект "Здоровье", в рамках которого возросло финансирование мероприятий по охране здоровья детей. Проект нацелен на то, чтобы снизить смертность детей первого года жизни, которые, как отмечают специалисты, чаще всего вызываются болезнями перинатального периода, врожденными аномалиями, болезнями органов дыхания. Актуальными сейчас являются также снижение уровня наркомании, табакокурения и употребления алкоголя среди подростков.
Подробнее о мероприятиях, которые реализуются государством в области охраны здоровья и нравственности детей, см. комментарий к ст. 10, 14.
3. Органы государственной власти РФ формируют федеральные целевые программы защиты прав ребенка и поддержки детства. На современном этапе наиболее приоритетной программой, которая направлена на обеспечение гарантий детям, является Федеральная целевая программа "Дети России" на 2007-2010 годы", утвержденная постановлением Правительства РФ от 21 марта 2007 г. N 172. Названная Программа направлена на:
создание благоприятных условий для комплексного развития и жизнедеятельности детей;
обеспечение государственной поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.
Задачи данной Программы следующие:
обеспечение безопасного материнства и рождения здоровых детей;
охрана здоровья детей и подростков, в т.ч. репродуктивного здоровья,;
профилактика, снижение детской и подростковой заболеваемости, инвалидности и смертности;
создание государственной системы выявления, развития и адресной поддержки одаренных детей;
сохранение национального генофонда страны;
развитие интеллектуального и творческого потенциала России;
профилактика социального неблагополучия, безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних;
обеспечение полноценной жизнедеятельности детей-инвалидов и их интеграции в общество.
Реализация Программы осуществляется на основе государственных контрактов. Государственным заказчиком-координатором Программы, а также ответственным за ее реализацию назначено Минздравсоцразвития РФ. Государственными заказчиками Программы являются:
Минздравсоцразвития РФ;
Федеральное медико-биологическое агентство;
Федеральное агентство по образованию;
Министерство культуры РФ;
Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ;
Министерство внутренних дел РФ;
Федеральная служба исполнения наказаний.
4. Федеральными органами государственной власти установлен единый порядок судебной защиты прав и законных интересов ребенка. Этот порядок обеспечивается системой арбитражных судов и судов общей юрисдикции, действующих на территории России.
По общему правилу, защита прав ребенка осуществляется:
в судебном порядке;
в административном порядке.
Право всех граждан на защиту в судебном порядке закреплено в ст. 46 Конституции РФ, а также в ст. 3 ГПК РФ, ст. 8 СК РФ и других законах. В судебном порядке может быть защищено любое нарушенное или оспоренное право ребенка. Судебный порядок защиты прав ребенка служит способом обеспечения государством интересов ребенка. Поэтому такие значимые для судьбы ребенка акты и действия как расторжение брака при наличии у супругов общих несовершеннолетних детей, ограничение или лишение родительских прав, взыскание алиментов осуществляются только в судебном порядке (п. 1 ст. 21, ст. 106 СК РФ).
Пленумом Верховного Суда РФ принято постановление от 27 мая 1998 г. N 10 "О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей", в котором суд на основании обобщения судебной практики по защите прав детей дал нижестоящим судам разъяснения по разрешению споров, связанных с воспитанием детей.
Судебный порядок защиты прав ребенка в РФ имеет ряд особенностей, которые рассмотрены в комментарии к ст. 23.
5. К основным полномочиям федеральных государственных органов власти относится исполнение международных обязательств России по вопросам защиты прав ребенка, а также представительство интересов России в международных организациях, которые заняты проблемами детей.
Россия является членом Организации Объединенных Наций и Совета Европы и разделяет цели и принципы Декларации и Плана действий "Мир, пригодный для жизни детей", принятые на специальной сессии Генеральной ассамблеи ООН по положению детей (Нью-Йорк, 8-10 мая 2002 г.) и рассчитанные на десятилетний период, а также Берлинских обязательств в отношении детей в Европе и Центральной Азии, принятых на Конференции по положению детей в Европе и Центральной Азии (Берлин, 16-18 мая 2001 г.). Тем самым Россия включается в усилия международного сообщества на глобальном и региональном уровнях по созданию мира, пригодного для жизни детей.
Серьезные международные обязательства по обеспечению надлежащего уровня социальной защиты Россия приняла на себя в рамках Конвенции о правах ребенка, принятой 20 ноября 1989 г. в Нью-Йорке. Конвенция в общей форме закрепила приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни государства, указала на основные принципы и критерии обеспечения жизни и благополучия детей. Для исполнения Конвенции на своей территории Россия принимает ряд мер правового и организационного характера.
Решением Межведомственной Комиссии по координации работ, связанных с выполнением в РФ Конвенции ООН о правах ребенка и Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей от 26 декабря 2002 г., утверждены основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей в РФ до 2010 г.
В период с 2005 по 2010 годы внимание сосредоточено на повышении качества таких ключевых сфер жизнеобеспечения детей, как образование, здравоохранение, культура, досуг, инфраструктура реабилитации и социализации детей, находящихся в особо сложных обстоятельствах. Принимаемые меры должны улучшить качество жизни большинства российских детей, сократить масштабы бедности и социального неравенства семей и детей.
В национальном законодательстве находят отражение многие актуальные вопросы Конвенции о правах ребенка. Так, например, для обеспечения гарантий, установленных ст. 20 Конвенции о правах ребенка, "ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством" в России действует система учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В последнее время органы законодательной власти утвердили и внесли серьезные изменения в нормы ГК РФ и СК РФ, регулирующие отношения опеки и попечительства над такими детьми и форм устройства детей-сирот в семьи.
Не так давно принят Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", в котором сформулированы принципы государственного регулирования в области опеки и попечительства, определены права и обязанности органов опеки и попечительства, правовой статус опекунов и попечителей. Большое внимание в последнее время уделяется развитию патронатного воспитания и усыновления, принимаются меры к уменьшению числа детей, которые воспитываются в детских учреждениях.
3. Реализация государственной политики в интересах детей, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов осуществляется органами государственной власти субъектов РФ. Это значит, что на уровне субъектов РФ разрабатываются конкретные механизмы реализации социальных гарантий в отношении детей, выделяются средства из бюджета субъекта РФ на обеспечение таких государственных гарантий, а также субсидии из федерального бюджета. Например, законами субъектов устанавливается ежемесячное пособие на ребенка. В Мурманской области действует Закон от 23 декабря 2004 г. N 549-01-ЗМО "О государственной социальной помощи в Мурманской области", в рамках которого и производятся выплаты пособий из регионального бюджета. Так, в августе 2009 г. семьи Мурманской области, воспитывающие детей, одновременно получили ежемесячное пособие на ребенка за август и сентябрь, на что из бюджета Мурманской области израсходовано более 25 млн. рублей.*(5)
Практически во всех субъектах РФ приняты законы о дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В Пензенской области принят Закон от 12 сентября 2006 г. N 1098-ЗПО "О мерах социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, проживающих на территории Пензенской области", в Рязанской области - Закон от 3 апреля 2006 г. N 47-ОЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот".
Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют разработку и исполнение целевых программ по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечивают создание для них государственных учреждений и центров.
В г. Москве действует Городская целевая программа "Преодоление сиротства в городе Москве (2009-2011 гг.)". Ответственным за реализацию программы является Департамент семейной и молодежной политики г. Москвы. Он представляет в Департамент экономической политики и развития г. Москвы до 1 марта каждого года отчет о ходе реализации Программы за отчетный год и до 15 ноября - отчеты за 9 месяцев текущего года и об ожидаемом выполнении за год в разрезе мероприятий, в том числе по источникам финансирования. Целью программы названо "формирование единой городской политики преодоления сиротства через создание системы профилактики детского и семейного неблагополучия, обеспечение приоритета семейных форм жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, реализацию защиты их прав и социальной адаптации, внедрение ювенальных технологий с участием гражданского общества".
Органы власти субъектов РФ вправе передавать (делегировать) часть своих полномочий по защите прав детей, органам местного самоуправления. Так, в соответствии со ст. 5 Закона Смоленской области от 28 ноября 1996 г. "О защите прав ребенка" к ведению органов самоуправления области отнесено:
создание учреждений, предприятий, организаций, обеспечивающих реализацию прав ребенка, и утверждение их уставов (положений);
контроль за действиями должностных лиц всех уровней, детских учреждений, предприятий и организаций независимо от форм собственности по охране здоровья, воспитанию, обучению, организации отдыха и занятости детей и обеспечению прав ребенка в пределах своей компетенции;
принятие мер по спасению населения, прежде всего детей, в случаях возникновения эпидемических и заразных заболеваний, экологической катастрофы, других бедствий;
предоставление дополнительных льгот и компенсаций семьям, имеющим детей;
финансирование и материальное обеспечение муниципальных детских учреждений.
За собой органы государственной власти Смоленской области оставили такие полномочия как:
принятие нормативных правовых актов по реализации и обеспечению защиты прав ребенка;
создание областных органов, обеспечивающих реализацию прав ребенка;
принятие мер по спасению прежде всего детей в случаях возникновения эпидемических и заразных заболеваний, экологической катастрофы и других бедствий;
совершенствование обучения детей основам безопасной жизнедеятельности, формированию психологической стойкости, умения обезопасить себя и окружающих в условиях чрезвычайных ситуаций;
предоставление льгот и компенсаций семьям, имеющим детей в соответствии с ежегодно принимаемым планом поддержки социально уязвимых слоев населения;
определение порядка и объемов финансирования и материального обеспечения государственных детских учреждений;
разработка областных программ поддержки особо одаренных детей, детей-сирот, детей-инвалидов и других, создание благоприятных условий для их воспитания, обучения и развития.
Если государственными органами власти области возлагаются на органы самоуправления дополнительные полномочия по осуществлению государственной политики по защите прав ребенка, то соответствующие расходы органов местного самоуправления компенсируются из областного бюджета.
По общему правилу, действие законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ распространяется на всех детей, проживающих, а также временно прибывших на территорию соответствующего субъекта РФ.
