Статья 4. Цели государственной политики в интересах детей
1. В комментируемой статье перечислены основные цели и принципы государственной политики в интересах детей. Первой и основной целью названы:
осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией РФ;
недопущение их дискриминации;
упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений.
Как уже говорилось в комментарии к ст. 3, Конституция РФ провозглашает основные тезисы политики государства и составляют базис, на котором строятся правоотношения по защите прав детей. Ребенок от рождения обладает всей полнотой прав и свобод человека и гражданина, установленных главой 2 Конституции РФ. Иные правовые акты федерального, местного и регионального значения, устанавливающие гарантии для детей, ссылаются на нормы Конституции РФ. В соответствии с гл. 11 СК РФ ребенку принадлежат также специальные права во взаимоотношениях с родителями или лицами, их заменяющими, и ближайшими родственниками.
Комментируемый Закон является законодательным закреплением основ государственной политики в интересах детей и требует финансового обеспечения для реализации гарантий прав детей.
2. Правовые основы гарантий прав ребенка закладываются путем создания системы законодательства на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ, а также, когда это необходимо, на уровне местного самоуправления. Подробнее о системе российского законодательства см. комментарий к ст. 3.
3. Государство призвано оказывать содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с традициями народов РФ, достижениями российской и мировой культуры.
Ребенок сможет стать гармонично и всесторонне развитой личностью только если будут обеспечиваться все его основные физические, интеллектуальные, психические, духовные и нравственные потребности. Развитие ребенка включает в себя множество аспектов. Неслучайно отдельная ст. 14 комментируемого Закона посвящена защите детей от информации, пропаганды и агитации, наносящих вред его здоровью, нравственному и духовному развитию, ст. 10 - обеспечению прав детей на охрану здоровья, ст. 9 - образованию и воспитанию детей.
Наибольшее влияние на становление личности и характера ребенка оказывает школа. В рамках школьной программы ребенок получает базовые знания, навыки патриотизма и гражданственности, знания об истории страны и достижениях российской и мировой культуры.
4. Еще одной целью государственной политики в отношении детей является их защита от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие.
Защита может осуществляться как в отношении конкретных детей, права и законные интересы которых требуют от государства принятия адекватных мер, так и в отношении всего населения в целом. Конкретные меры могут заключаться в законодательном закреплении наказаний за правонарушения, посягающие на гармоничное физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие детей, в установлении перечня и круга полномочий лиц, которые могут обратиться за защитой нарушенных прав детей, в определении процедуры привлечения к ответственности, видов наказаний и т.п.
В связи с резким сокращением рождаемости Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. N 1351 была утверждена Концепция демографической политики РФ на период до 2025 года, которая определила, что "демографическая политика Российской Федерации направлена на увеличение продолжительности жизни населения, сокращение уровня смертности, рост рождаемости, регулирование внутренней и внешней миграции, сохранение и укрепление здоровья населения и улучшение на этой основе демографической ситуации в стране". В связи с реализацией с 2010 г. дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, в форме предоставления материнского (семейного) капитала запланированы меры по расширению строительства доступного семейного жилья, развитию дополнительных образовательных услуг. Принимаемые меры, безусловно, способствуют защите материнства и детства от негативных факторов.
5. В законодательстве субъектов РФ могут быть названы и другие цели государственной политики в отношении детей, которые в целом согласуются с целями, установленными комментируемым Законом. В соответствии со ст. 6 Закона Республики Казахстан от 8 августа 2002 г. N 345 "О правах ребенка в Республике Казахстан" целями государственной политики в интересах детей, проводимой в Республике, являются:
обеспечение прав и законных интересов детей, недопущение их дискриминации;
упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений;
формирование правовых основ гарантий прав ребенка, создание соответствующих органов и организаций по защите прав и законных интересов ребенка;
содействие физическому, интеллектуальному, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и миролюбия, а также реализации личности ребенка в интересах общества, традиций народов государства, достижений национальной и мировой культуры;
обеспечение целенаправленной работы по формированию у несовершеннолетнего правосознания и правовой культуры.
6. В п. 2 комментируемой статьи указано, что государственная политика в интересах детей имеет приоритетный характер. Это значит, что внимание законодательных органов должно быть в первоочередном порядке "приковано" к разработке правовой базы, обеспечивающей гарантии для детей, а исполнительные органы должны направлять свои усилия для практической реализации гарантий, в т.ч. выполнять текущее финансирование мероприятий в отношении детей в областях медицины, образования, в социальной сфере. По сравнению с бюджетом 2008 г. в бюджете на 2009 г. прирост расходов увеличился по разделу "Общегосударственные вопросы" примерно на 22 процента, на образование - 25,9 процента, здравоохранение - 59 процентов. Ассигнования по разделу "Социальная политика" в 2009 г. увеличены до 297,7 миллиарда (по сравнению с 2008 г. - на 22,1 миллиарда рублей).*(2)
Государственная политика должна обеспечивать законодательное обеспечение прав ребенка. Так, конституционная норма, гарантирующая каждому право на жилище (ст. 40 Конституции РФ), нашла свое конкретное выражение в ч. 1 ст. 1, п. 3 ст. 2 ЖК РФ, согласно которым органы государственной власти и органы местного самоуправления должны предоставлять нуждающимся жилые помещения, и п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, где установлено, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по окончании пребывания в образовательных и иных учреждениях жилые помещения по договорам социального найма предоставляются вне очереди. Аналогичная норма закреплена в ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".
7. Семьям, имеющим детей, должна обеспечиваться поддержка государства, направленная на обеспечение надлежащего воспитания детей, их отдыха и оздоровления, защиты их прав и подготовки их к полноценной жизни в обществе. За последние годы государство взяло форсированный курс на укрепление семьи, повышение рождаемости, а также сокращение числа детей, находящихся на полном государственном обеспечении в государственных интернатных учреждениях. Многое делается для того, чтобы дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, обрели новые семьи. В частности, субъекты РФ увеличивают заработную плату приемным родителям, устанавливают единовременное пособие при усыновлении ребенка, равное пособию, выдаваемому при рождении ребенка, увеличивают пособие на детей, находящихся под опекой или на условиях попечительства. Семьи получают частичную компенсацию родительской платы за детские дошкольные учреждения, право использовать материнский капитал в случае рождения второго ребенка.
Нуждающиеся семьи обеспечиваются жильем. Так, в Москве в 2010-2011 годах планируется построить не менее 200 тысяч кв. м. социального жилья для многодетных семей, имеющих не меньше, чем пять детей, и вставших на учет на получение жилья до 1 марта 2005 г.*(3)
Так, по данным статистики в Санкт-Петербурге с 2008 г. наблюдается расширение круга получателей пособий и компенсационных выплат на детей, увеличиваются суммы выплат, происходят изменения в подходе к определению семей, имеющих право на пособие. С 2007 г. многодетным семьям и семьям, воспитывающим детей-инвалидов, назначаются детские пособия без учета дохода семьи. Однако отмечается, что имеются категории нуждающихся семей с детьми, которым затруднительно получить необходимую поддержку в рамках действующего законодательства, среди них - неполные семьи, в которых один из родителей не проживает на территории РФ, в связи с чем возникают трудности в предоставлении справок об уплате (неуплате) алиментов; семьи, где один из родителей не является гражданином РФ, но проживает на территории РФ и не работает ввиду отсутствия разрешения на работу; многодетные семьи, в которых взрослые члены страдают алкогольной и наркотической зависимостью; семьи с ребенком-инвалидом (трудности в получении бесплатных лекарств из-за очередей в аптеках или отсутствия необходимых лекарственных средств; трудности покупки инвентаря для детей с ограниченными возможностями (памперсы, ходунки, санитарные кресла) из-за высокой стоимости.*(4)
8. Государственная политика в отношении обеспечения прав детей только тогда является эффективной, когда основывается на принципе ответственности должностных лиц, граждан, виновных в нарушениях прав и законных интересов детей и причинение вреда.
В данном случае под должностным лицом следует понимать государственных или муниципальных служащих, имеющих в силу должностного положения правомочия обеспечивать правовой механизм действии комментируемого Закона, в т.ч. совершать юридически значимые действия, устанавливающие, изменяющие или прекращающие правоотношения в области обеспечения государственных гарантий. Гражданами могут быть любые физические лица, например, незаконно занявшие жилое помещение ребенка, оставшегося без попечения родителей во время его пребывания в детском учреждении. Положения об ответственности в равной мере распространяются и на государственные и муниципальные органы власти и на юридических лиц.
По общему правилу, ответственность наступает за совершение виновных противоправных действий и в зависимости от вида причиненного вреда и от степени тяжести совершенного деяния (бездействия) бывает:
гражданско-правовой;
дисциплинарной;
административной;
уголовной.
Незаконными являются действия, которые выходят за пределы компетенции или должностных полномочий должностных лиц или за пределы прав граждан, или бездействие в случаях, когда должностные лица или граждане должны иметь активную позицию и не отказываться от осуществления своих прямых обязанностей.
Незаконные действия могут иметь форму:
действия;
бездействия.
Например, незаконным действием должностного лица является:
издание главой администрации распоряжения об использовании части помещения школы под размещение органов загса без получения предварительной экспертной оценки в нарушение ст. 13 комментируемого Закона;
оформление родителем сделки по продаже квартиры, в которой ребенок имеет право проживать, не отвечающую интересам ребенка, без приобретения нового жилья;
утверждение бюджета на очередной год без учета статьи расходов на медицинскую реабилитацию детей-инвалидов, которая является обязательным в соответствии с законодательством.
Гражданско-правовая ответственность заключается в возмещении убытков, причиненных ребенку, под которыми понимаются материальный ущерб и упущенная выгода.
Наложение дисциплинарной ответственности предполагает совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых или служебных обязанностей (ст. 192 ТК РФ). Применять дисциплинарное взыскание может работодатель. В отношении должностного лица работодателем является государство или муниципальное образование в лице соответствующего органа.
Административная ответственность наступает за совершение противоправного, виновного действия (бездействие) физического или юридического лица, за которое установлена административная ответственность в Кодексе об административных правонарушениях РФ (далее - КоАП РФ) или в законе субъекта РФ. Например, административная ответственность должностных лиц может наступить за нарушение порядка и сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на усыновление, под опеку (попечительство), на воспитание в семьи граждан, а также незаконную деятельность по усыновлению, не подпадающие под уголовную ответственность.
Уголовная ответственность наступает за общественно опасное и уголовно наказуемое деяние, предусмотренное Уголовным кодексом РФ. Например, могут быть подвергнуты уголовной ответственности должностные лица и работники, занимающиеся обучением, воспитанием и содержанием детей, а также родители или лица, их заменяющие, за жестокое обращение с детьми, воспитание детей в духе насилия, расовой или религиозной розни, распространение сведений, порочащих репутацию ребенка и его семьи, их честь и достоинство, имеющие признаки преступления.
9. Государственная политика основывается на поддержке общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка.
Под государственной поддержкой таких объединений понимается совокупность мер, принимаемых органами государственной власти РФ в целях создания и обеспечения правовых, экономических и организационных условий, гарантий и стимулов деятельности таких объединений, направленной на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, а также в целях охраны и защиты их прав.
Государственные органы содействуют деятельности общественных объединений, которые имеют своей целью развитие личности детей, их творческих задатков, социальной активности, научного, технического и художественного творчества, защиту их интеллектуальной собственности, охрану жизни и здоровья детей, охрану окружающей природной среды, памятников истории и культуры, участвующих в благотворительной деятельности, приобщающих детей к участию в культурной и спортивной жизни, занятых в организации их досуга.
К числу наиболее известных организаций, реализующих молодежную политику и действующих в области защиты прав и интересов детей, относятся Общероссийская общественная организация "Молодежный союз юристов Российской Федерации" ("МСЮ РФ"), Общероссийская общественная организация "Национальная молодежная лига", Общероссийская общественная организация содействия воспитанию молодежи "Идущие вместе". Наиболее крупными детскими общественными объединениями являются Международный союз детских общественных объединений "Союз пионерских организаций - Федерация детских организаций" (СПО-ФДО), являющийся правопреемником Всесоюзной пионерской организации им. В.И. Ленина.
Во многих субъектах РФ приняты или законы о государственной молодежной политике, в которых вопросам государственной поддержки молодежных и детских общественных объединений отведены отдельные разделы, или отдельные законы о государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений. Как правило, в субъектах формируется и ведется реестр молодежных и детских общественных объединений.
Например, в Ивановской области принят и действует Закон от 8 января 2004 г. N 5-ОЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений". Молодежные и детские общественные объединения имеют право участвовать в реализации государственной молодежной политики на территории Ивановской области, направляя свои предложения Главе администрации, вносить предложения в Законодательное Собрание Ивановской области по принятию и изменению законов, затрагивающих интересы детей и молодежи, а также участвовать в подготовке и обсуждении проектов областных программ по вопросам государственной молодежной политики (ст. 6 Закона).
В столице действует Закон города Москвы от 28 января 2004 г. N 4 "О молодежи", в котором содержится ряд действенных мер, которые способствуют развитию молодежных организаций. В ст. 18 Закона говорится о возможности таких организаций получить финансовую поддержку из бюджета города Москвы на внедрение конкретных проектов, направленных на самореализацию молодых граждан в интересах общества и на привлечение молодых граждан к участию в реализации молодежной политики. Поддержка проектов молодежных организаций осуществляется на конкурсной основе. Также молодежным организациям предоставляются льготы при оплате аренды помещений, находящихся в собственности города Москвы. Льготная ставка арендной платы определяется Правительством Москвы при условии активного участия молодежных организаций в реализации городских целевых программ в сфере молодежной политики. Молодежным организациям оказывается информационная и кадровая поддержка. Так, по заявкам молодежных организаций специально уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы организует подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров этих организаций за счет средств городского бюджета.
