Статья 72
1. В комментируемой статье приводится исчерпывающий перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предметы совместного ведения - это сферы общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено Конституцией к компетенции органов государственной власти и Федерации, и ее субъектов. Предметы совместного ведения предполагают, что Федерация и ее субъекты реализуют свои полномочия в этой сфере согласованно, с учетом интересов друг друга.
Закрепление в Конституции обширного перечня предметов совместного ведения имеет исключительно важное значение для укрепления и развития федерализма в России, поскольку само наличие ст. 72 означает сохранение предмета для диалога и поля для постоянного взаимодействия Федерации и ее субъектов. Безусловно, в ходе любого взаимодействия возможны конфликты и противоречия. Однако идеи снизить объем вероятных конфликтных ситуаций путем сужения самого поля взаимодействия Федерации и ее субъектов являются непродуктивными и даже опасными для внутреннего единства государства. Конституция и федеративная практика содержат большое количество институтов, процедур, механизмов согласования действий Федерации и ее субъектов, а также эффективного урегулирования конфликтов, которые являются не чем иным, как сигналом для федерального центра, позволяющим своевременно произвести необходимые правовые и институциональные усовершенствования в динамично развивающейся системе федеративных отношений.
Наличие значительной сферы совместного ведения, закрепленной ст. 72 Конституции, а также то явное предпочтение, которое отдают Конституция и Конституционный Суд РФ согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти, являются одним из важнейших признаков кооперативной модели федерализма, сущность которого состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.
Сфера совместного ведения не является предметом жесткой регламентации из центра. Однако ст. 76 Конституции устанавливает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации (ч. 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ, а также по предметам совместного ведения (ч. 5). Тем самым Конституция осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Федерации в данной сфере. Кроме того, полномочия РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения могут быть конкретизированы в договорах и соглашениях между федеральными и региональными органами государственной власти (см. комментарии к ч. 3 ст. 11, ч. 4 и 5 ст. 66, ст. 76, ч. 2 и 3 ст. 78, ч. 1 ст. 85, ч. 3 ст. 125).
В процессе нормотворчества по предметам совместного ведения органы государственной власти РФ сосредоточены главным образом на установлении и обеспечении единства принципов регулирования соответствующих отношений на всей территории страны, тогда как в своем законодательстве субъекты Федерации конкретизируют эти общие принципы в зависимости от своих объективно сложившихся социально-экономических, природно-географических, культурных и иных особенностей. При этом законотворчество субъектов Федерации в сфере совместного ведения должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя и другими положениями Конституции и принятых иных федеральных правовых актов, не должно нарушать конституционное разграничение предметов ведения и полномочий, вторгаться в сферу ведения и компетенцию федерального законодателя; субъекты Федерации не могут устанавливать особые полномочия, порядок организации и деятельности судов, прокуроров, регулировать уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, уголовно-исполнительные аспекты, вопросы помилования и амнистии, вторгаться в сферу гражданского, федерального налогового законодательства, регулировать основы единого рынка и нарушать единство экономического пространства.
Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти РФ и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий установлен Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В случае когда федеральный законодатель не принял необходимый закон по предмету совместного ведения, до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем субъект Федерации вправе самостоятельно осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, в соответствии с основами конституционного строя РФ и теми общими принципами, которые предусмотрены Конституцией. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев (см. ч. 2 ст. 3 указанного Закона, а также Постановление КС РФ от 24.01.1997 N 1-П*(874) и др.).
А. Обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции и федеральным законам имеет целью защиту верховенства и прямого действия Конституции, сохранение единства правового пространства, общности народов России и равноправия граждан, независимо от места их проживания. Поскольку обеспечение соответствия Конституции и федеральным законам конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации находится в совместном ведении, то тем самым обязанности по защите Конституции возлагаются как на Российскую Федерацию, так и на ее субъекты. Необходимость их согласованной деятельности обусловлена также конституционным предписанием, согласно которому по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, в случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 1 и 5 ст. 76 Конституции).
В сфере обеспечения защиты Конституции и конституционного строя установлены сбалансированные и взаимодополняющие обязанности РФ и ее субъектов. В частности, правомочиями в этой сфере наделены Президент, законодательные и исполнительные органы РФ и ее субъектов, прокуратура и судебная власть. При этом контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов находится в исключительном ведении РФ и регулируется посредством федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории РФ (п. "а" ст. 71, ч. 1 ст. 76 Конституции).
Из закрепленных Конституцией основ конституционного строя РФ как демократического федеративного правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории РФ, а также защиту других конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 1 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 4, ч. 1 и 3 ст. 5, ч. 1 ст. 8, ч. 3 ст. 11, ч. 1 и 2 ст. 15, ч. 3 ст. 55), непосредственно вытекает необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории РФ, что требует от органов государственной власти субъектов Федерации соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов.
Исходя из этого федеральный законодатель - с учетом конституционного принципа федерализма и вытекающих из него взаимных прав и обязанностей органов государственной власти Федерации и ее субъектов, необходимости их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов федеральной Конституции и федеральным законам - не только вправе, но и обязан установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов.
Согласно ч. 2 ст. 85 Конституции Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции, федеральным законам, либо международным обязательствам РФ (см. комментарий к ст. 85). Вместе с тем Конституцией, исходя из принципа разделения властей, закреплены прерогативы судебной власти в осуществлении контроля за обеспечением верховенства и прямого действия Конституции и федеральных законов на всей территории РФ (ст. 18, ч. 2 ст. 118, ч. 1 ст. 120, ст. 125-127, ч. 3 ст. 128). Это согласуется с сущностью судебной власти, по своей природе независимой и беспристрастной и в качестве таковой участвующей в разрешении конституционно-правовых разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами, и предопределяет значение судебных решений, имеющих обязательный характер и постановляемых именем Российской Федерации (ст. 10, ч. 1 ст. 11 Конституции), для установления оснований применения мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в связи с невыполнением ими конституционной обязанности соблюдать Конституцию и федеральные законы.
Особая роль Конституционного Суда в охране Конституции предусматривается непосредственно Конституцией, устанавливающей, что нормативные акты, в том числе конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Федерации или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу (п. "б" ч. 2, ч. 4 и 6 ст. 125). Конституционное судопроизводство, согласно ч. 1 ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ, имеет своей целью защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции на всей территории РФ (см. комментарий к ст. 125).
На основе конституционных норм в целях защиты верховенства Конституции и федеральных законов осуществляется также судебный контроль, возложенный на иные суды (ст. 120, 126 и 127 Конституции). Закон о судебной системе РФ исходит из общей для всех судов, включая конституционные (уставные) суды субъектов РФ, обязанности признавать не подлежащими применению нормативные акты субъектов Федерации, которые противоречат актам, имеющим большую юридическую силу. Кроме того, согласно Закону о прокуратуре прокуратура РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) органами субъектов Федерации; прокурор или его заместитель опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействующими (Постановление КС РФ от 11.04.2000 N 6-П*(875).
По смыслу положений Конституции, осуществление Российской Федерацией принадлежащих ей полномочий по защите Конституции и контролю за ее соблюдением, а также за соблюдением федеральных законов не может не предполагать наступления для органов государственной власти субъектов Федерации - в случае невыполнения ими указанной конституционной обязанности - негативных правовых последствий, включая применение мер федерального воздействия. Такие меры предусмотрены, в частности, Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Согласно его положениям, органы государственной власти субъектов Федерации в случае принятия ими конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, несут ответственность вплоть до роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Федерации или отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ, допустивших такие нарушения.
Вытекающая из Конституции возможность применения - в целях защиты Конституции - мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти, в том числе субъектов Федерации, регулируется также нормами Законов о Правительстве РФ, о судебной системе РФ и о Конституционном Суде РФ. В ст. 80 последнего в 2001 г. были внесены изменения, специально предусматривающие механизм такого воздействия в связи с невыполнением обязанностей государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией (см. также Постановление КС РФ от 04.04.2002 N 8-П*(876).
Б. Содержание и основные направления защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе в нормативно-правовом выражении данной функции, определяются конституционной природой российского государства как демократического правового социального государства (преамбула, ч. 1 ст. 1, ст. 2, 18 Конституции). Согласно Конституции обязанность по защите прав и свобод человека и гражданина является универсальной функцией всех органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. В наиболее общем виде она предполагает формирование такой социальной, экономической, политической среды и такого правового порядка, которые обеспечивали бы реальную возможность не только правообладания, но и реализации лицом как субъектом конституционного права (свободы) своего интереса в соответствии с заключенной в данном праве (свободе) социальной ценностью, имея в виду, таким образом, не формально-юридическое правообладание, а фактическую, полноценную, эффективную правореализацию. Этому соответствует конституционная обязанность всемерного государственного содействия в осуществлении прав и свобод, введение общих и специальных гарантий; противодействие нарушениям прав и свобод, пресечение такого рода правонарушений, в том числе путем установления принудительных механизмов реализации прав и свобод, закрепления мер юридической ответственности и т.д.
В конституционном правозащитном механизме п. "б" ч. 1 комментируемой статьи имеет конкретное, в известной мере прикладное значение, связанное с необходимостью разграничения нормотворческих полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и ее субъектами. При этом данное нормативное положение коррелирует с п. "в" ст. 71 Конституции, согласно которому регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина входят в компетенцию РФ (см. комментарий к этому пункту ).
Отнесение защиты прав и свобод человека и гражданина одновременно к предметам ведения и Российской Федерации, и ее субъектов, рассматриваемое в системе конституционного регулирования с учетом практики нормативно-доктринальной интерпретации соответствующих конституционных положений Конституционного Суда РФ, означает следующее:
1) защита прав и свобод, установление и обеспечение надлежащего функционирования правовых механизмов, гарантирующих их реализацию, составляют сферу совместной ответственности Российской Федерации и ее субъектов, а потому должны обеспечиваться органами государственной власти и Российской Федерации, и каждого из ее субъектов (см.: абз. 1 п. 3.1 мотивировочной части Определения КС РФ от 01.12.2005 N 462-О; абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 08.02.2007 N 322-О-П*(877);
2) реализуя полномочия по защите прав и свобод, субъекты РФ, как это вытекает из взаимосвязанных положений ч. 2 и 3 ст. 5, п. "б" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции, вправе осуществлять правовое регулирование в этой области общественных отношений. Такое регулирование, однако, не является регламентацией (признанием, учреждением) самих по себе прав и свобод в смысле п. "в" ст. 71 Конституции; оно носит вторичный характер и производно от базового, устанавливаемого Конституцией и федеральными законами, конкретизирует содержащиеся в них нормативные положения и механизмы реализации соответствующих прав (см., например, абз. 2 и 3 п. 2.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 11.03.2008 N 4-П*(878);
3) федеральные законы в области защиты прав граждан обладают верховенством и имеют прямое действие на всей территории РФ, обладая приоритетом перед законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 4 и ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции); законодательные акты субъектов РФ по вопросам защиты прав и свобод не могут противоречить федеральному законодательству как формально, так и по существу: субъекты РФ не вправе принимать законодательные решения, направленные на снижение федеральных гарантий осуществления прав (свобод) (см. абз. 3 п. 4.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 29.11.2004 N 17-П*(879);
4) вместе с тем субъекты РФ вправе наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными на федеральном уровне, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав (см.: Постановление КС РФ от 23.03.2000 N 4-П; от 11.03.2008 N 4-П Определения КС РФ от 22.10.1999 N 162-О, от 10.04.2002 N 92-О *(880). В ряде случаев соответствующие полномочия субъектов РФ прямо предусматриваются в федеральных законах. Так, например, ст. 313 ТК закрепляет право субъектов РФ вводить дополнительные гарантии лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, исходя из финансовых возможностей субъектов РФ; о дополнительных региональных гарантиях избирательных прав упоминает и п. 5 ст. 1 Закона об основных гарантиях;
5) при отсутствии федерального правового регулирования тех или иных вопросов защиты прав и свобод субъекты РФ до издания федерального закона вправе осуществлять собственное правовое регулирование по этому предмету совместного ведения, имея в виду так называемое "опережающее" правовое регулирование, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. В любом случае субъекты РФ не вправе самостоятельно устанавливать ограничения прав и свобод: согласно ч. 3 ст. 55 Конституции ограничение может быть произведено только федеральным законом.
В то же время при анализе комментируемого конституционного положения следует учитывать принципиальную возможность нормотворческой деятельности не только органов государственной власти субъектов РФ, но и органов местного самоуправления по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, имея в виду, в частности, то обстоятельство, что эта сфера напрямую соприкасается с вопросами местного значения (см. комментарий к ч. 1 ст. 130). И это принципиально важно, так как решение вопросов защиты прав и свобод наиболее предметно обеспечивается на местном уровне, где публичная власть (муниципальная) наиболее приближена к населению*(881).
Субъекты РФ принимают активное участие в реализации правозащитной функции государства: федеральные конституционные и законодательные нормы не только воспроизводятся, но и конкретизируются, развиваются в региональном законодательстве, что позволяет сформировать прочную нормативную основу гарантирования прав граждан. Так, подавляющее большинство действующих конституций (уставов) субъектов Федерации содержат специальный структурный раздел (как правило, главу), посвященные правам и свободам. Региональное конституционное (уставное) регулирование прав и свобод, имея в виду особую связь конституций (уставов) субъектов РФ с федеральной Конституцией (см. Постановление КС РФ от 18.07.2003 N 13-П*(882), придает правам граждан дополнительную нормативность, поскольку субъект РФ в этом случае принимает на себя конкретные обязанности перед гражданами РФ, проживающими на его территории, и становится напрямую ответственным перед ними, точно так же, как и Российской Федерацией в целом. Одновременно гарантии прав граждан на региональном уровне устанавливаются различными специальными законами*(883).
В совместном ведении РФ и ее субъектов находится защита прав национальных меньшинств, при том что регулирование и защита этих прав отнесены Конституцией к ведению РФ (п. "в" ст. 71). В соответствии с этим, а также принимая во внимание, что права национальных меньшинств составляют разновидность прав и свобод человека и гражданина, реализация субъектами РФ конституционных полномочий в этой сфере общественных отношений подчинена тем же самым принципам, на которых строится осуществление ими защиты прав граждан. Одним из наиболее важных среди них является принцип приоритета федерального законодательства.
Вопросы регулирования и защиты прав национальных меньшинств на федеральном уровне в настоящее время решаются, в частности, Законом о языках народов РФ, Федеральными законами "О библиотечном деле" (ч. 1 ст. 8), "О национально-культурной автономии", "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации" и др.
Субъекты РФ вправе конкретизировать, детализировать, развивать федеральное правовое регулирование прав национальных меньшинств, не вступая в противоречие с нормами федеральных законов. При этом конституционное целеполагание региональных нормотворческих полномочий в этой области состоит в том, чтобы обеспечить в каждом конкретном субъекте РФ с учетом его специфических национально-культурных, социально-экономических и социально-политических особенностей наиболее оптимальный режим защиты прав национальных меньшинств, а также, по возможности, повышенный в сравнении с федеральным уровень гарантирования этих прав*(884).
Сферой совместной ответственности Российской Федерации и каждого из ее субъектов является обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности.
Законность представляет собой сложный юридический феномен и может рассматриваться в различных проявлениях как цель, ценность, принцип, правовой режим. В наиболее общем виде - как конституционное требование, вытекающее из положений ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 4, ч. 1 и 2 ст. 15 и ст. 76 Конституции, - законность означает связанность решений и действий всех субъектов права Конституцией и законом.
Обеспечение законности предполагает: совместное осуществление Российской Федерацией и ее субъектами на основе последовательного взаимодействия комплексных мер, направленных на установление единообразной и непротиворечивой законодательной основы для юридически значимых общественных отношений; своевременное и эффективное реагирование законодателя на изменяющуюся общественную практику; достижение фактического равенства перед законом; безусловное соблюдение всеми органами и должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, гражданами и их объединениями действующего законодательства, а также на введение и реализацию мер ответственности за нарушение кем бы то ни было законодательных правил и норм. Реализация этих функций, как следует из решения КС РФ, невозможна без осуществления органами государственной власти, в том числе субъектов РФ, - в присущих им формах - контроля за исполнением законов на соответствующей территории; при этом субъекты РФ вправе осуществлять контроль и за исполнением на своей территории федеральных законов в той мере, в какой это предусмотрено федеральными законами (см. абз. 3 п. 11 мотивировочной части Постановления КС РФ от 01.12.1997 N 18-П*(885).
Правопорядок обычно рассматривается в юридической доктрине во взаимосвязи с законностью как показатель ее реального уровня гарантирования. Обеспечение правопорядка предполагает осуществление эффективной охраны правовых устоев государства, в том числе посредством противодействия правонарушениям и их пресечения, через пропаганду и внедрение в общественное сознание юридических и прежде всего конституционно-правовых ценностей, планомерное повышение общего уровня правовой культуры населения. Как следует из практики Конституционного Суда РФ, поддержание правопорядка требует, в частности: гарантирования каждому государственной защиты его прав и свобод (см. абз. 1 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 13.12.2001 N 16-П*(886); эффективного правосудия и восстановления в правах (см. абз. 1 п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 14.07.2005 N 8-П*(887); установления принципов справедливой юридической ответственности, которые относятся к самим основам правопорядка (см.: абз. 1 п. 1.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 27.04.2001 N 7-П; абз. 2 п. 3.2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 11.03.2008 N 4-П*(888).
Обеспечение общественной безопасности - с точки зрения реализации находящихся в совместном ведении РФ и ее субъектов полномочий - требует взаимосогласованных усилий федерального центра и регионов, направленных на защиту материальных и нематериальных социально значимых благ человека и общества в целом, что, в свою очередь, предполагает государственно-властное, в том числе принудительное, устранение факторов, несущих в себе угрозу обществу и личности, жизни, здоровью или имуществу граждан. В плане реализации законодательной компетенции обеспечение общественной безопасности охватывает собой комплекс полномочий по формированию нормативной базы для формирования и надлежащего функционирования системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере защиты тех или иных социальных благ и ценностей, при том что такие меры должны соответствовать как значимости социального блага (ценности), так и уровню и характеру имеющихся угроз*(889).
Одним из важных институтов обеспечения общественной безопасности является милиция общественной безопасности, действующая в единой системе государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения (ст. 1 и 9 Закона о милиции). Основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия необязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности; милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей.
Относя обеспечение общественной безопасности к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, Конституция тем самым, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в его Определении от 29.05.2007 N 345-О-О, предоставляет право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование по этим вопросам, в том числе в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Субъекты РФ принимают активное участие в нормативном правовом обеспечении законности, правопорядка и общественной безопасности.
Режим пограничных зон является элементом общего режима Государственной границы РФ, который в свою очередь выступает признаком и проявлением суверенной государственной власти, обеспечивает ее территориальное верховенство. Определяемая границей РФ территория Российской Федерации, включающая в себя территории субъектов РФ, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, составляет пространственные пределы реализации суверенитета РФ (см. абз. 1 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 16.01.2007 N 22-О*(890). В соответствии с этим правовое регулирование режима пограничных зон должно осуществляться исходя из того, что определение статуса и защита государственной границы - предмет исключительной компетенции РФ (п. "н" ст. 71 Конституции), а в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов федеральный законодатель обладает нормотворческим приоритетом.
Содержание режима пограничных зон в действующем законодательстве установлено ст. 16 Закона о Государственной границе и включает в себя правила: въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств; хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья РФ, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и на островах на указанных водоемах, а также до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности. Исходя из характера отношений Российской Федерации с сопредельным государством на отдельных участках Государственной границы пограничная зона может не устанавливаться. Пределы пограничной зоны определяются и изменяются, предупреждающие знаки устанавливаются решениями уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по представлениям старших должностных лиц пограничных органов на территориях субъектов РФ.
В. Предметами комментируемого пункта являются как правомочия Российской Федерации и ее субъектов (владение, пользование и распоряжение), так и объекты их осуществления (земля, недра, водные и другие природные ресурсы). Российская Федерация и ее субъекты осуществляют регулирование указанной сферы совместного ведения путем принятия соответствующих законов (см. комментарий к п. "к" ч. 1 ст. 72), при этом на Российскую Федерацию возлагается установление общих принципов владения, пользования и распоряжения природными ресурсами.
Вопросы о статусе земли, недр, водных, лесных и других федеральных природных ресурсов, а также о порядке владения, распоряжения и пользования ими Российской Федерацией и ее субъектами могут быть решены различными способами. Например, согласно ст. 1.2 Закона РФ "О недрах" недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, а участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Однако при этом права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами, а добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.
Согласно ст. 8 ЛК лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Что касается права собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы, то согласно ст. 20 ЛК право собственности на древесину, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, принадлежит Российской Федерации, а граждане и юридические лица, которые используют леса в порядке, предусмотренном соответствующими положениями ЛК, приобретают право собственности на древесину и иные добытые лесные ресурсы в соответствии с гражданским законодательством.
Земельные участки могут находиться в федеральной собственности, в собственности субъектов Федерации, в муниципальной и частной собственности. К федеральной собственности обычно относятся земельные участки, предназначенные для обеспечения деятельности Президента, федеральных органов государственной власти, Вооруженных Сил, пограничных, внутренних, железнодорожных и иных войск. Отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения), регулируются земельным законодательством, тогда как имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (см. ст. 3 ЗК).
В случаях когда предметом совместного ведения является конкретный материальный объект - земля, недра, леса, другие природные ресурсы, в процессе разграничения полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов могут возникать конфликты, связанные с недостаточно четким пониманием того, что, собственно, должно разграничиваться в сфере совместных полномочий.
Как показало рассмотрение Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности Лесного кодекса РФ 1997 г. (см. Постановление КС РФ от 09.01.1998 N 1-П*(891), субъекты Федерации нередко рассматривали предметы совместного ведения как некое еще не поделенное государственное имущество, которое в итоге должно быть либо физически разделено между Федерацией и ее субъектами, либо в отношении этого имущества должны быть "поровну" и справедливо поделены права владения, пользования и распоряжения. Однако Конституционный Суд убедительно доказал, что сфера совместного ведения не является чем-то временным, исчезающим в процессе "разграничения" и подтвердил право федерального законодателя определять особый правовой режим собственности для лесного фонда и других ресурсов, представляющих собой публичное достояние многонационального народа России, и связанные с этим принципиальные особенности регулирования вопросов владения, пользования и распоряжения ими, а также разграничения соответствующей собственности. Конституционный Суд РФ показал, что в процессе разграничения между Российской Федерацией и ее субъектами распределяются не сами предметы совместного ведения как материальные объекты, а определяется круг полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. При этом распределенные полномочия осуществляются как находящиеся в совместном ведении именно для того, чтобы при принятии соответствующих решений была возможность обеспечить учет и согласование интересов РФ и ее субъектов.
Г. Вопросы разграничения государственной собственности в Российской Федерации регулируются федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации*(892). Возникновение этого предмета совместного ведения связано как с развитием федеративных отношений и повышением экономической самостоятельности субъектов РФ, так и с процессами становления новых хозяйственных и гражданско-правовых отношений (включая приватизацию) и направлено на то, чтобы обеспечить согласование и учет интересов различных заинтересованных сторон (Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов, граждан). Конституционное закрепление в качестве предмета совместного ведения разграничения государственной собственности позволяет обеспечить сохранение имущества, которое в силу его публичной значимости может находиться только в ведении государства (Российской Федерации или ее субъектов), не допустить в процессе приватизации разрыва технологического единства систем, требующих централизованного управления, добиться соблюдения необходимых требований к организации их безопасной эксплуатации и т.д.
Согласно ст. 214 ГК государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ (собственность субъекта Федерации). Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Федерации, казну субъекта РФ. Пообъектное отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом. Указанный закон до настоящего времени не принят. Исходя из этого в части, не противоречащей нормам ГК, остается действующим постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В последующем в предмет регулирования этого акта неоднократно вносились изменения и дополнения*(893).
К объектам исключительной федеральной собственности относятся: объекты, составляющие основу национального богатства страны (ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны, природные объекты-заповедники, национальные парки, заказники, курорты), объекты историко-культурного и природного наследия, художественные ценности, музейный фонд, учреждения культуры общероссийского значения; объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов государственной власти и решения общероссийских задач; объекты оборонного производства; объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства РФ в целом и развитие других отраслей экономики (объекты таких отраслей, как ядерная энергетика, железнодорожный транспорт и др.); прочие объекты.
К объектам, необходимым для функционирования федеральных органов государственной власти в целях решения общероссийских задач, относятся: средства федерального бюджета, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и других государственных внебюджетных фондов РФ, Центрального банка РФ; золотой запас, алмазный и валютный фонды; имущество Вооруженных Сил, железнодорожных, пограничных, внутренних и других войск, органов уголовно-исполнительной системы, органов Федеральной службы безопасности, органов внутренних дел и других организаций, финансирование которых осуществляется из федерального бюджета, включая государственные высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения, государственные предприятия и учреждения, находящиеся в управлении или ведении соответствующих федеральных органов государственной власти.
К объектам федеральной собственности относятся также федеральные автомобильные дороги общего пользования и обслуживающие их организации; федеральные предприятия связи, телевизионные и радиопередающие центры. Помимо объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, федеральным законодательством определен перечень объектов федеральной собственности, которые по решению Правительства могут быть переданы субъектам Федерации. Все объекты государственной собственности, не относящиеся к федеральной собственности, являются собственностью субъектов РФ или муниципальной собственностью.
Д. Земля, недра, атмосферный воздух, лесные, водные, биологические и другие природные ресурсы являются общенациональным достоянием и одновременно - основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (см. ч. 1 ст. 9 Конституции), поэтому их использование и охрана являются предметом совместного регулирования и ответственности РФ и ее субъектов. Природопользование, понимаемое в широком смысле как удовлетворение потребностей общества путем использования различных видов природных ресурсов, должно исходить из принципа ответственности всех участников этих отношений перед нынешним и будущими поколениями за сохранение благоприятной окружающей среды и ресурсной основы для дальнейшего социально-экономического развития и потому быть рациональным, эффективным и экономичным.
Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации обязаны также согласованно действовать в целях обеспечения установленных ст. 42 Конституции прав граждан на благоприятную окружающую среду, получение достоверной информации о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Российская Федерация совместно с ее субъектами осуществляет правовое регулирование в сфере использования и охраны природных ресурсов. При этом согласно п. "е" ст. 71 Конституции к исключительному ведению РФ относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в сфере экологического развития. Российская Федерация не только обеспечивает единообразие принципов правового регулирования использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на всей территории страны, но также осуществляет контроль за исполнением соответствующего федерального законодательства. Кроме того, в целях обеспечения охраны природы органы государственной власти РФ вправе вводить в соответствии с федеральным законом ограничение перемещения товаров и услуг на территории РФ (см. ч. 2 ст. 74 Конституции).
Действующими кодексами и федеральными законами разграничиваются полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, устанавливаются перечни объектов регулирования, определяются права и обязанности участников этих отношений; устанавливается ответственность за нарушение законодательства. Так, например, Закон об охране окружающей среды определяет основные понятия, принципы и объекты охраны окружающей среды, устанавливает основы правового регулирования и управления в этой сфере. Субъекты Федерации конкретизируют установленные на федеральном уровне общие принципы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в собственных нормативных правовых актах. Отнесение к предметам совместного ведения указанных вопросов предполагает наличие и согласованное взаимодействие специализированных федеральных и региональных органов исполнительной власти, ведающих управлением, надзором, контролем в соответствующих областях регулирования*(894).
Деятельность федеральных и региональных органов государственной власти в рассматриваемой сфере осуществляется с учетом международных соглашений, направленных на защиту целостности глобальной экосистемы, сохранение биологического разнообразия, борьбу с загрязнением окружающей среды*(895). Российская Федерация и ее субъекты участвуют в реализации различных международных проектов в сфере охраны окружающей среды.
Согласно Федеральному закону от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в ред. от 14.07.2008) особо охраняемыми природными территориями являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
Федеральное законодательство регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения. Российская Федерация совместно с ее субъектами устанавливает категории и виды, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, порядок осуществления государственного управления ими, контроля, организации охраны.
С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий: а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады; ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты. Правительству РФ, соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления дано право устанавливать, кроме перечисленных, иные категории особо охраняемых природных территорий. К ним могут, например, относиться территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые речные системы и природные ландшафты, биологические станции, генетические резерваты и др.
Законодательством разграничиваются полномочия федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в этой сфере, а также органов местного самоуправления, предусматриваются: формы координации деятельности по конкретным категориям особо охраняемых природных территорий; особенности их использования, разработки природных ресурсов, ограничения прав пользователей; финансовое, имущественное, санитарное и другие виды охраны и обеспечения территорий; виды ответственности за нарушение законодательства об особо охраняемых природных территориях.
Государственная охрана памятников истории и культуры (объектов культурного наследия) является одной из приоритетных задач органов государственной власти РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления и представляет собой систему правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за их сохранением и использованием. В силу того, что объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов РФ представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа страны, Российская Федерация и ее субъекты равным образом заинтересованы в обеспечении их сохранности, эффективного использования в научных, воспитательных, эстетических, патриотических и иных целях. Деятельность федеральных и региональных органов государственной власти в сфере охраны памятников истории и культуры направлена на обеспечение конституционного права граждан на доступ к культурным ценностям, а также прав народов и иных этнических общностей в России на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.
Действующее федеральное законодательство регулирует отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, особенности владения, пользования и распоряжения ими как особым видом недвижимого имущества; устанавливает общие принципы государственной охраны памятников истории и культуры; определяет порядок формирования и ведения Единого государственного реестра объектов культурного наследия народов РФ*(896).
Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (в ред. от 18.10.2007) относит к таковым объекты недвижимого имущества, со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.
Объекты культурного наследия в зависимости от их историко-культурной ценности могут быть отнесены к одной из трех категорий: федерального, регионального и местного (муниципального) значения. Исходя из этого органы государственной власти РФ, ее субъектов и органы местного самоуправления осуществляют в пределах их компетенции меры, направленные на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, осуществление контроля за их сохранением и использованием. Финансирование этой деятельности осуществляется, соответственно, из федерального, региональных и местных бюджетов.
Неотъемлемой частью культурного наследия народов РФ являются также музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда РФ. Музейные предметы и музейные коллекции считаются включенными в состав Музейного фонда РФ со дня регистрации соответствующего факта в Государственном каталоге Музейного фонда. Музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда, могут находиться в государственной, муниципальной, частной или иных формах собственности*(897). Особо ценные объекты культурного наследия народов РФ заносятся в специальный Государственный свод*(898), состав которого определяется Президентом РФ.
Е. К совместному ведению в сфере воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта относятся только общие вопросы, т.е. те, что требуют сочетания единства принципиальных подходов в правовом регулировании и разграничении полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в масштабах РФ с разнообразием конкретных решений субъектов Федерации, направленных на реализацию и развитие этих общих начал. Согласованность действий исполнительных органов государственной власти РФ и ее субъектов в решении приоритетных задач, направленных на совершенствование условий, необходимых для постоянного повышения уровня образования, культуры, духовного и физического развития граждан России, достигается также возложением на Правительство РФ конституционной обязанности обеспечивать проведение единой государственной политики в области культуры, науки и образования (см. п. "в" ч. 1 ст. 114 Конституции).
Совместное ведение общими вопросами образования направлено прежде всего на выполнение органами государственной власти своих обязанностей по созданию необходимых условий для реализации конституционного права каждого на образование, включая обеспечение гарантий общедоступного и бесплатного дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также бесплатного высшего образования в государственном или муниципальном образовательном учреждении или на предприятии - на конкурсной основе (см. комментарий к ст. 43).
Полномочия РФ и ее субъектов в общих вопросах образования разграничиваются Конституцией и федеральным законодательством.
Согласно ч. 5 ст. 43 Конституции в исключительную компетенцию РФ входит установление федеральных образовательных стандартов. Российская Федерация определяет также государственную политику в области образования, организационной основой которой является Федеральная целевая программа развития образования, которая разрабатывается и реализуется Правительством РФ при участии субъектов РФ. Федеральная целевая программа содержит стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации. Основные цели и задачи Программы развиваются соответствующими региональными программами, которые учитывают национально-культурные, социально-экономические, экологические, культурные, демографические и другие особенности конкретного региона и направлены на решение вопросов, отнесенных законодательством РФ в области образования к ведению субъектов РФ*(899).
Закон об образовании устанавливает общие принципы государственной политики в области образования, на основе которых сформулированы принципы государственной политики в области высшего и послевузовского профессионального образования (см. комментарий к ст. 43)*(900). Федеральные законы устанавливают также структуру и организационно-правовые основы системы образования (включая высшее и послевузовское образование) в России; закрепляют круг задач, которые обязаны решать органы государственной власти для обеспечения государственных гарантий прав граждан РФ в области образования; определяют принципы и порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов; включают в себя требования к содержанию образования и к организации учебного процесса; другие установочные нормы. Субъекты Федерации принимают собственные законы и иные правовые акты в сфере образования в соответствии с федеральным законодательством.
В целях повышения эффективности и результативности использования средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в сфере образования в Российской Федерации реализуется приоритетный национальный проект "Образование", основными мероприятиями которого являются: государственная поддержка субъектов Федерации, осуществляющих комплексные проекты модернизации образования; стимулирование общеобразовательных учреждений, внедряющих инновационные образовательные программы; информатизация образования; поощрение лучших преподавателей, поддержка талантливой молодежи и другие конкретные акции, направленные на выявление и поддержание "точек роста", способных дать необходимый импульс для перехода отечественного образования на качественно новый, современный уровень, соответствующий потребностям инновационного развития экономики страны.
Общие вопросы науки регулирует Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и научно-технической политике" (в ред. от 01.12.2007), который дает перечень субъектов научной и (или) научно-технической деятельности, определяет их статус, устанавливает принципы организации и управления научной и (или) научно-технической деятельностью. Так, согласно ст. 7 указанного Закона управление сферой науки в Российской Федерации осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления в пределах, не нарушающих свободу научного творчества.
В целях развития, рационального размещения и эффективного использования научно-технического потенциала, увеличения вклада науки и техники в развитие экономики государства, реализацию важнейших социальных задач, обеспечение прогрессивных структурных преобразований в области материального производства, повышения его эффективности и конкурентоспособности продукции, улучшения экологической обстановки и защиты информационных ресурсов государства, укрепления обороноспособности государства и безопасности личности, общества и государства, а также упрочения взаимосвязи науки и образования Российская Федерация и ее субъекты формируют и реализуют государственную научно-техническую политику. Федеральное законодательство определяет основные принципы государственной научно-технической политики и устанавливает полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере ее формирования и реализации.
К полномочиям органов государственной власти РФ отнесены: принятие законов и иных нормативных правовых актов, разработка и проведение единой государственной научно-технической политики; выбор приоритетных направлений развития науки и техники в России; формирование и реализация федеральных научных и научно-технических программ и проектов, а также определение федеральных органов исполнительной власти, ответственных за их выполнение; финансирование научной и (или) научно-технической деятельности за счет средств федерального бюджета; установление системы экономических и иных льгот в целях стимулирования научной и (или) научно-технической деятельности и использование ее результатов; содействие развитию инновационной деятельности субъектов Федерации; управление государственными научными организациями федерального значения; охрана прав интеллектуальной собственности; установление государственной системы аттестации научных и научно-технических работников и др. При этом Правительство РФ определяет полномочия федеральных органов исполнительной власти в области формирования и реализации единой государственной научно-технической политики, утверждает федеральные научные и научно-технические программы и проекты по приоритетным направлениям развития науки и техники. Кроме того, в соответствии с действующим законодательством Правительство РФ утверждает Устав Российской академии наук.
Формирование и практическое осуществление государственной научно-технической политики гражданского назначения обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, на который возложены эти задачи, совместно с Российской академией наук, отраслевыми академиями наук, федеральными органами исполнительной власти. К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся: право принятия законов и иных нормативных правовых актов об осуществлении деятельности указанных органов в научной и (или) научно-технической сферах; право создания государственных научных организаций субъектов РФ, реорганизация и ликвидация указанных организаций; принятие и реализация научных, научно-технических и инновационных программ и проектов субъектов Федерации.
Российская Федерация и ее субъекты, основываясь на положениях Конституции, совместно решают такие общие вопросы культуры, как: обеспечение и защита конституционных прав граждан РФ на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры и доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44 Конституции); создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей РФ; определение принципов и правовых норм отношений субъектов культурной деятельности; определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.
Согласно п. "е" ст. 71 Конституции к исключительному ведению РФ относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области культурного развития РФ. Реализуя это полномочие, Российская Федерация принимает федеральные законы, устанавливающие совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, определяющие цели и задачи деятельности государства в области культуры, а также полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по указанному предмету совместного ведения.
Основы законодательства РФ о культуре регулируют культурную деятельность в таких областях, как: выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры; художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, художественные народные промыслы и ремесла, музейное дело и коллекционирование, книгоиздание, библиотечное и архивное дело; телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства; эстетическое воспитание, художественное образование; научные исследования культуры; международные культурные обмены; и иная деятельность, направленная на сохранение, распространение и освоение культурных ценностей. Российская Федерация осуществляет также государственный контроль в сфере культуры и координирует международные культурные связи, реализуя наиболее важные из них.
Общие нормативные установления конкретизируются как в специальных федеральных законах, регулирующих общественные отношения в отдельных областях культуры (например, охрана памятников истории и культуры, развитие народных художественных промыслов, музейного и библиотечного дела, кинематографии и др.), так и в законодательстве субъектов Федерации, принятом в пределах их компетенции.
В России поощряется деятельность, способствующая развитию физической культуры и спорта (см. ч. 2 ст. 41 Конституции). Общество и государство рассматривают физическую культуру и спорт как одно из средств укрепления здоровья, поддержания высокой работоспособности человека, воспитания патриотизма граждан, подготовки их к защите Родины, развития и укрепления дружбы между народами. Гарантии прав граждан на равный доступ к занятиям физическими упражнениями и спортом, а также принципы государственной политики в области физической культуры и спорта - как составной части культуры и области социальной деятельности, направленной на физическое развитие человека, - устанавливаются федеральным законодательством и конкретизируются в нормативных правовых актах субъектов РФ.
Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" предусматривает широкий комплекс организационных, финансовых, экономических средств и других мер государственной поддержки развития физической культуры и спорта; определена компетенция органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере управления и контроля за исполнением законодательства в области физической культуры и спорта; закреплен статус и полномочия Олимпийского комитета России.
В настоящее время развивается правовое регулирование вопросов сотрудничества органов государственной власти РФ и ее субъектов в связи с подготовкой к проведению Олимпийских игр 2014 г. в Сочи. Так, в частности, федеральным законом были установлены принципы организации, цели создания и деятельности, порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта*(901).
Ж. Конституционная обязанность совместного участия РФ и ее субъектов в координации вопросов здравоохранения; защите семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защите населения, включая социальное обеспечение, вытекает из характеристики Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (см. комментарий к ст. 7). Отнесение в п. "ж" ч. 1 комментируемой статьи к совместному ведению РФ и ее субъектов координации вопросов здравоохранения призвано определить и очертить функции государства в сфере обеспечения гарантий реализации установленного Конституцией права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, в том числе на бесплатную медицинскую помощь, оказываемую в государственных учреждениях здравоохранения за счет средств соответствующего бюджета (см. ч. 2 ст. 7 и ч. 1 ст. 41).
Координация вопросов здравоохранения включает: формирование общей концепции и стратегии развития здравоохранения, медицинской, фармацевтической и других видов деятельности, связанных с гарантированием права на охрану здоровья и медицинскую помощь, обеспечением безопасности населения, установлением нормативов и запретов, санитарных и иных норм, направленных на обеспечение санитарно-эпидемического благополучия, организацию и проведение профилактики, диагностирование и лечение заболеваний. Координационная деятельность связана и с финансированием федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения, принятием мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения и поощрением деятельности, направленной на эти цели. Вместе с тем Федерация обеспечивает единую в масштабе всей страны фармакопею, устанавливает обязательные медицинские стандарты и санитарные правила, регулирует вопросы санитарно-эпидемиологической службы, осуществляет подготовку медицинских работников, их аттестацию, а также выполняет международные договоры, осуществляет сотрудничество в этих сферах с иностранными государствами и международными организациями*(902).
Компетенция Российской Федерации и ее субъектов в этой области разграничена Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан, Федеральными законами от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (в ред. от 14.07.2008), от 17.09.1998 N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" (в ред. от 01.12.2007), от 30.03.1995 N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" (в ред. от 18.10.2007), от 05.07.1996 N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" (в ред. от 12.07.2000), от 22.06.1998 N 86-ФЗ "О лекарственных средствах" (в ред. от 18.12.2006) и др.
К полномочиям органов государственной власти РФ в вопросах здравоохранения отнесены: принятие и изменение федеральных законов в области охраны здоровья граждан и контроль за их исполнением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья; установление основ государственной политики в области охраны здоровья граждан, разработка и реализация федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан; организация и обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора и системы санитарной охраны территории РФ; сертификация лекарственных средств; установление стандартов качества медицинской помощи; установление порядка лицензирования медицинской и фармацевтической деятельности и др.(ст. 5 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан).
К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации относятся: принятие законодательных и иных правовых актов, контроль за их соблюдением и исполнением, законодательная инициатива в области охраны здоровья граждан; защита прав и свобод человека и гражданина в области охраны здоровья; разработка и реализация региональных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения и другим вопросам в области охраны здоровья граждан; установление региональных стандартов медицинской помощи на уровне не ниже стандартов медицинской помощи, установленных федеральным органом исполнительной власти; установление структуры органов управления государственной системы здравоохранения субъектов Федерации, порядка их организации и деятельности; развитие учреждений здравоохранения субъектов Федерации; их материально-техническое обеспечение; осуществление профилактических, санитарно-гигиенических, противоэпидемических и природоохранных мер и др.
Органы государственной власти РФ совместно с органами государственной власти субъектов Федерации участвуют в реализации приоритетного национального проекта "Здоровье"*(903). Его основными целями являются: укрепление здоровья населения России, снижение уровня заболеваемости, инвалидности, смертности; повышение доступности и качества медицинской помощи; укрепление первичного звена здравоохранения, создание условий для оказания эффективной медицинской помощи на догоспитальном этапе; развитие профилактической направленности здравоохранения; удовлетворение потребности населения в высокотехнологичных видах медицинской помощи.
Функции государства по защите семьи, материнства, отцовства и детства не ограничиваются регулированием брачно-семейных отношений, а нуждаются в более широком по масштабам и содержанию внимании со стороны органов государственной власти РФ и ее субъектов. Связано это прежде всего с гарантированием защиты материнства, детства, семьи, с возложением как на родителей равных прав и обязанностей заботиться о детях, об их воспитании, так и на трудоспособных детей заботы о нетрудоспособных родителях (см. комментарий к ст. 38).
В целях обеспечения гарантированной государством защиты семьи, материнства, отцовства и детства Российская Федерация совместно с субъектами устанавливает общие начала их защиты, определяет категории лиц, нуждающихся в ней, предусматривает различные льготы для многодетных семей, одиноких матерей и отцов, детей с физическими недостатками, инвалидов, а также семей, потерявших кормильца, организует и обеспечивает помощь в воспитании детей самими гражданами или через сеть специальных детских учреждений (детские дома, школы-интернаты и т.п.).
Среди законодательных актов центральное место занимает СК. К ведению РФ относятся принятие и финансирование федеральных программ по вопросам материнства и детства, регламентация вопросов по оказанию помощи многодетным семьям, установление пособий на содержание детей и порядка выдачи этих пособий. Субъекты Федерации осуществляют свое нормативное регулирование в этой сфере, учитывающее особенности регионов, принимают дополнительные меры по оказанию помощи многодетным семьям. В их непосредственном ведении находятся учреждения, обеспечивающие защиту семьи, материнства, отцовства и детства. Кроме того, органы государственной власти субъектов Федерации осуществляют государственную регистрацию актов гражданского состояния, для чего в соответствии с действующим федеральным законодательством самостоятельно образуют соответствующие органы ЗАГС*(904).
Государственная политика в сфере защиты прав и интересов детей определена Федеральным законом от 24.06.1998 N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (в ред. от 30.06.2007). Она является приоритетной областью деятельности государства, включает осуществление прав детей, недопущение их дискриминации, содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества. К основным принципам деятельности в этой сфере федеральным законодательством отнесены: установление государственных минимальных стандартов основных показателей качества жизни детей; формирование федеральных целевых программ защиты прав ребенка и поддержки детства; установление льгот в целях экономического стимулирования участников мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей; установление порядка судебной защиты прав и законных интересов ребенка.
Нормы о защите семьи, материнства, отцовства и детства включены в СК, а также в Федеральные законы от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (в ред. от 14.07.2008), от 24.06.1999 N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (в ред. от 01.12.2007), от 16.04.2001 N 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" и др. Федеральным законодательством установлена, в частности, единая система государственных пособий гражданам, имеющим детей, в связи с их рождением и воспитанием, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства. Федеральным законом от 19.05.1995 N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" (в ред. от 14.07.2008) устанавливаются виды таких пособий (по беременности и родам, при рождении ребенка, на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им полутора лет, ежемесячное пособие на ребенка), право на их получение, период выплаты и размеры. Кодексом законов о труде предусмотрены отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, а также отпуска женщинам, усыновившим детей, и т.д.
Одним из важнейших приоритетов государственной политики в России является преодоление демографического кризиса. С 1 января 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 29.12.2006 N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей", в соответствии с которым при появлении второго или последующего ребенка семья получает право на получение материнского (семейного) капитала в размере 250 тыс. руб. Введение этой беспрецедентной меры государственной поддержки направлено на стимулирование рождаемости в стране, укрепление престижа института семьи. Российская Федерация и ее субъекты совместно обеспечивают также государственную поддержку женских, молодежных, детских и других общественных объединений, деятельность которых направлена на социальное становление, развитие и самореализацию детей и молодежи в общественной жизни, на охрану и защиту их прав*(905).
Важнейшей задачей России как социального государства является социальная защита граждан, включая и их социальное обеспечение. Под социальной защитой понимается система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер государственной поддержки различных категорий граждан (инвалидов, пожилых, пострадавших от аварий, катастроф и т.п.). Эта система включает как пенсионное обеспечение, так и пособия, иные гарантии социальной защиты (создание социальных служб, установление стандартов социального обслуживания, видов помощи, управление социальным обслуживанием и др.).
К ведению РФ в указанной сфере отнесено законодательство, направленное на обеспечение социальной защиты граждан. Одним из основополагающих федеральных законов в этой сфере является Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. от 18.10.2007). Этот Закон определил правовые, организационные и экономические основы государственной политики содействия занятости населения. Речь идет, в частности, о гарантиях государства по реализации конституционных прав граждан на труд и социальную защиту от безработицы. Федеральный закон отнес к ведению РФ: установление общих принципов государственной политики в данной сфере, принятие федеральных целевых программ; определение минимальных и обязательных норм социальной и экономической защищенности граждан от безработицы.
Органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии со своей компетенцией решают в полном объеме вопросы, связанные с разработкой и осуществлением государственной политики занятости населения с учетом национальных, культурных традиций, а также исторически сложившихся видов занятости. Разграничение компетенции федеральных органов и органов государственной власти субъектов Федерации в конкретных областях социальной защиты осуществляется федеральными законами путем установления перечней полномочий РФ и ее субъектов.
Система социального обеспечения, как составная часть системы социальной защиты, охватывает прежде всего правовое регулирование пенсионного обеспечения, установление основ обязательного социального страхования и различных материальных льгот (по оплате жилья, медицинскому, лекарственному и санаторно-курортному, транспортному обеспечению и обслуживанию различных категорий граждан - участников Великой Отечественной войны, лиц, награжденных некоторыми орденами и медалями, участников ликвидации чернобыльской и других техногенных катастроф и др.).
В сфере социальной защиты населения наряду с Федеральными законами от 15.12.2001 N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (в ред. от 22.07.2008), от 15.12.2001 N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (в ред. от 14.07.2008), от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (в ред. от 22.07.2008), от 01.04.1996 N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" (в ред. от 30.04.2008), от 07.05.1998 N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (в ред. от 30.04.2008) действуют Федеральные законы от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (в ред. от 22.08.2004), от 16.07.1999 N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" (в ред. от 14.07.2008), от 17.07.1999 N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (в ред. от 14.07.2008), от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в ред. от 14.07.2008) и др. В этих законах имеются положения, определяющие компетенцию органов государственной власти РФ и ее субъектов в соответствующей сфере.
Многие субъекты Федерации устанавливают за счет своих средств дополнительные меры социальной защиты (надбавки к пенсиям и пособиям, бесплатный проезд на местном транспорте, иные льготы), направленные на улучшение социального обеспечения граждан. В ведении субъектов Федерации находится также подавляющее большинство государственных учреждений социального обеспечения (дома инвалидов, ветеранов и престарелых, детские дома и др.).
З. Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий требуют, как правило, совместных усилий РФ и ее субъектов, на территории которых произошли эти события, четкой координации и взаимодействия федеральных, региональных и местных властей. В соответствии с ч. 2 ст. 56 Конституции при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом, на всей территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться чрезвычайное положение (см. комментарий к ст. 56).
Согласно Закону о ЧП к обстоятельствам, являющимся основанием для введения чрезвычайного положения, относятся в том числе чрезвычайные обстоятельства природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, включая эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других работ. Чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ (см. комментарий к ст. 88), который в соответствии с п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции утверждается Советом Феде рации.
На уровне Российской Федерации регламентируются также меры защиты населения и территорий от различных чрезвычайных ситуаций*(906), вводятся меры профилактического характера*(907), обеспечиваются режимы карантина, борьбы с эпидемиями, эпизоотиями, а также санитарно-эпидемиологический*(908), ветеринарный и фитонадзор, контроль за качеством продуктов питания, импортируемых в страну, и т.д. Кроме того, к полномочиям Российской Федерации относится определение статуса специализированных органов по осуществлению мер в этой сфере (например, МЧС России, органов Санэпиднадзора, служб спасения и др.), основных принципов их деятельности, задач, порядка создания, комплектования, аттестации, осуществления работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций, прав руководителей этих работ, а также правил возмещения расходов по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и финансирования, создания и деятельности аварийно-спасательных служб, другие вопросы организационно-технического, управленческого и правового характера*(909).
В сфере профилактики и ликвидации последствий разного рода чрезвычайных ситуаций широко применяется практика заключения соглашений между МЧС России и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче друг другу части своих полномочий в решении вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий, организации и проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы, организации осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, осуществления поиска и спасания людей на водных объектах. Указанные соглашения способствуют повышению согласованности и эффективности деятельности федеральных и региональных органов, призванных оказывать населению помощь в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, обеспечивают равные стандарты безопасности граждан на всей территории России.
И. Установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении с ее субъектами и, как и в ряде других случаев, очерчивает, по существу, полномочия РФ в этой сфере. Согласно ч. 3 ст. 75 Конституции общие принципы налогообложения и сборов в России устанавливаются федеральным законом. Законодательство о налогах и сборах РФ и ее субъектов состоит из НК и принятых в соответствии с ним федеральных и региональных законов.
Налоговый кодекс устанавливает: систему налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения и сборов в РФ, в том числе виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации; основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов; принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов субъектов Федерации и местных налогов; права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах; формы и методы налогового контроля; ответственность за совершение налоговых правонарушений; порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц.
Среди общих принципов налогообложения и сборов, установленных НК, можно выделить следующие:
1) каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы (см. комментарий к ст. 57). Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога;
2) налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев. Не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала;
3) налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав;
4) не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство РФ и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории РФ товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций;
5) ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК признаками налогов или сборов, не предусмотренные Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено НК;
6) при установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком порядке он должен платить;
7) все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).
В Российской Федерации устанавливаются федеральные, региональные и местные налоги и сборы. Согласно Конституции федеральные налоги и сборы являются предметом исключительного ведения РФ (п. "з" ст. 71), а система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, устанавливается федеральным законом (ч. 3 ст. 75). Закрытый перечень федеральных, региональных и местных налогов установлен НК.
Согласно ст. 13 НК к федеральным налогам и сборам относятся: НДС, акцизы, налог на доходы физических лиц, ЕСН, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, государственная пошлина. К региональным налогам относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог, а в качестве местных налогов НК устанавливает земельный налог и налог на имущество физических лиц (соответственно, ст. 14 и 15 НК).
Налоговым кодексом устанавливаются также специальные налоговые режимы, которые могут предусматривать как федеральные налоги, не перечисленные в НК, так и освобождение от обязанности по уплате отдельных федеральных, региональных и местных налогов и сборов, перечень которых содержится в ст. 13-15 НК. К специальным налоговым режимам относятся: система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог); упрощенная система налогообложения; система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.
Поскольку важнейшим общим принципом налогообложения является закрепленное ч. 3 ст. 75 Конституции правило, согласно которому система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в России устанавливаются федеральным законом, субъекты Федерации не вправе определять налоговые изъятия произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией и федеральным законом. Данное правило следует также из ч. 3 ст. 55 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, а налог всегда является определенным ограничением.
Развивая положения Конституции, НК (ст. 12) и БК (ч. 1 ст. 64) прямо запрещают субъектам Федерации и органам местного самоуправления вносить элементы новизны в налоговую систему России. Следовательно, в части установления региональных и местных налогов и сборов, правотворчество органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления носит ограниченный характер и распространяется только на сферу введения налогов, прямо отнесенных НК к региональным или местным.
С развитием правового сознания и налоговой культуры граждан общественность начинает играть все более заметную роль в вопросах совершенствования системы налогообложения в Российской Федерации, защиты прав добросовестных налогоплательщиков, включая право получать достоверную информацию о том, каким образом органы государства и местного самоуправления используют собранные налоги. Так, например, созданный в 2003 г. Российский союз налогоплательщиков наряду с участием в совершенствовании налоговой политики государства активно содействует развитию структур общественного контроля за законностью и эффективностью расходования средств государственного бюджета как общественного достояния.
К. Смысл комментируемого пункта состоит в том, что, в отличие от упомянутых в ст. 71 уголовного, уголовно-процессуального и ряда других отраслей законодательства, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды не входят в сферу исключительного ведения РФ. Указанное законодательство складывается из основополагающих актов РФ (основы законодательства, кодексы, федеральные законы) и законодательных актов субъектов РФ, которые должны соответствовать Конституции и федеральным законам.
Следует заметить, что под административным и административно-процессуальным законодательством, упомянутым в п. "к" ч. 1 комментируемой статьи, на практике понимается законодательство об административных правонарушениях и о порядке производства по этим делам. В настоящее время приняты и действуют КоАП, ТК, СК, ЖК, ЗК вместе с важнейшими федеральными законами, связанными с регулированием правоотношений в сфере землеустройства, государственного учета земель и оборота земель сельскохозяйственного назначения, ВК, ЛК, а также целый ряд федеральных законов о недрах и об охране окружающей среды.
Л. Комментируемый пункт относит кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуру и нотариат к совместной компетенции органов государственной власти РФ и ее субъектов. Согласно Конституции установление системы федеральных органов исполнительной (включая правоохранительные органы) и судебной власти, определение порядка их формирования, организации и деятельности, а также судоустройство и прокуратура являются предметами исключительного ведения РФ (см. п. "г" и "о" ст. 71 Конституции). Кроме того, в соответствии с Конституцией (ст. 83 и 102) и Законом о судебной системе РФ (ст. 13) в исключительном ведении РФ находятся также кадровые вопросы, касающиеся судебных органов федерального уровня.
В отношении кадров судов субъектов Федерации (судей, председателей и заместителей конституционных (уставных) судов субъектов РФ и мировых судей, являющихся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации) их назначение (избрание) на должность осуществляется в порядке, установленном законами субъектов РФ. При этом должны учитываться конституционные и другие законодательные требования о единстве статуса судей, в том числе к кандидатам на должности судей.
Субъекты РФ в случаях, определенных федеральными законами, вправе определять особенности порядка назначения (избрания) отдельных категорий судей, устанавливать дополнительные требования к кандидатам. Например, согласно ст. 6 Закона о мировых судьях мировые судьи могут либо назначаться (избираться) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, либо избираться на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Кроме того, федеральным законодательством разграничиваются полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в части, касающейся финансирования и материально-технического обеспечения судебных кадров. Так, упомянутый выше Закон относит обеспечение заработной платы мировых судей и социальных выплат, предусмотренных для судей федеральными законами, к расходным обязательствам РФ, а материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей - к обязанностям органов исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации (см. ч. 1 и 3 ст. 10).
Несмотря на то что правоохранительные органы в России являются в значительной степени централизованными структурами, субъекты РФ имеют широкие полномочия в совместном с Российской Федерацией решении кадровых вопросов. Так, согласно ч. 1 ст. 129 Конституции прокуратура РФ представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Однако при этом Конституцией предусмотрена такая форма участия субъектов Федерации в формировании кадров прокуратуры, как согласование кандидатур прокуроров субъектов Федерации, назначаемых Генеральным прокурором (см. ч. 3 ст. 129 Конституции). Согласно ч. 1 ст. 13 Закона о прокуратуре субъекты РФ самостоятельно определяют органы государственной власти, с которыми Генеральный прокурор согласовывает кандидатуры на должность прокуроров субъектов РФ.
Российская Федерация и ее субъекты совместно осуществляют единую кадровую политику в части подбора руководителей и иных работников правоохранительных органов (внутренних дел, налоговых и т.д.), определении их статуса, условий прохождения службы, установлении им различных гарантий, льгот и т.д. По общему правилу, если федеральным законом не определяются требования к работникам правоохранительных органов и это не отнесено к ведению РФ, субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование.
Правовая позиция Конституционного Суда РФ по вопросу о кадровом обеспечении территориальных органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти России, была сформулирована в его Постановлении от 10.12.1997 N 19-П по Уставу (Основному закону) Тамбовской области*(910). Суд пришел к выводу, что приоритетное значение в данном вопросе совместного ведения имеет решение федерального органа исполнительной власти. Применительно, например, к руководителям органов внутренних дел субъекта Федерации это означает, что они назначаются министром внутренних дел по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми ими самими*(911).
Федеральным законодательством к полномочиям Правительства РФ отнесено осуществление мер по обеспечению деятельности органов судебной власти, по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов. Эффективность реализации вопросов данного предмета совместного ведения обеспечивается взаимодействием федеральных правоохранительных органов с органами государственной власти субъектов Федерации.
Содержание отношений в области адвокатуры и нотариата обусловлено необходимостью обеспечения конституционного права каждого на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатной, а также задачей нотариального обслуживания граждан (см. также комментарий к ст. 48). Вопросы юридической помощи регулируются Федеральным законом от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (в ред. от 24.07.2007). Согласно ч. 1 ст. 4 этого Закона законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре основывается на Конституции и состоит из указанного Закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с федеральными законами нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, регулирующих указанную деятельность, а также из принимаемых в пределах полномочий, установленных данным документом, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации.
Вопросы организации и деятельности нотариата регулируются Основами законодательства РФ о нотариате, согласно которым совершение нотариальных действий осуществляется нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах или занимающимися частной практикой.
М. Комментируемый пункт закрепляет в качестве предмета совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Под указанными общностями понимаются коренные малочисленные народы, права которых, согласно Конституции, гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ (см. комментарий к ст. 69). Под "коренными" понимаются не любые этносы, исконные для той или иной территории, а только те из них, которые нуждаются в особой заботе и покровительстве государства. Речь идет об этнических меньшинствах, чьи язык и традиции оказались под угрозой исчезновения.
Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" в Российской Федерации под коренными малочисленными народами понимаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Единый перечень коренных малочисленных народов РФ утверждается Правительством по представлению органов государственной власти субъектов Федерации, на территориях которых проживают эти народы.
В соответствии с Рамочной конвенцией о защите национальных меньшинств ETS N 157 плюралистическое и подлинно демократическое общество должно не только уважать этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность любого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, но также создавать и соответствующие условия, позволяющие выражать, сохранять и развивать эту самобытность. Конвенция о биологическом разнообразии (1992 г.) призывает договаривающиеся стороны обеспечить уважение, сохранение и поддержание знаний, нововведений и практики коренных и местных общин, отражающих традиционный образ жизни (ст. 8). Конвенция МОТ N 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (1989 г.)*(912) отмечает необходимость особого внимания государств с целью поддержки этих народов, поскольку существует опасность ассимиляции самобытных этносов, исчезновения уникальных языков и религий, которые вносят вклад в культурное разнообразие, социальную и экологическую гармонию человечества и в международное сотрудничество и взаимопонимание.
Международные акты требуют от правительств: признавать и охранять социальные, культурные, религиозные и духовные ценности, практику коренных народов и должным образом учитывать характер проблем, с которыми они сталкиваются; уважать неприкосновенность ценностей, практики и институтов указанных народов; а также проводить политику, направленную на смягчение трудностей, переживаемых указанными народами в связи с новыми условиями жизни и труда, с участием соответствующих народов и в сотрудничестве с ними. Исходя из этого одной из важнейших задач государства является защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни, которые отражают социальную и культурную самобытность малочисленных этнических общностей, обусловленную географическими, культурными, религиозными и иными факторами.
Под исконной средой обитания малочисленных народов федеральное законодательство понимает исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни. Традиционный образ жизни малочисленных народов определяется как исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований (см. ст. 1 Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"). Названные среда обитания и образ жизни объявляются охраняемыми государством ценностями. Такой подход обусловлен своеобразием данных этнических общностей: малочисленностью и, следовательно, большей уязвимостью при сохранении традиционного уклада жизни; особой связью с землей (средой обитания), которая для них, живущих рыболовством, охотой, оленеводством, собирательством, образует материальную и духовную основу жизнедеятельности. При этом, решая проблему защиты исконной среды обитания и образа жизни, государство не только способствует выживанию этнических общностей, но и создает предпосылки для использования накопленных ими знаний и навыков рационального взаимодействия человека с природой и его выживания в экстремальных условиях, в каких обычно пребывают, например, малочисленные народы Севера.
Разграничение полномочий органов государственной власти РФ и ее субъектов в сфере защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей осуществляется на основе Конституции и федеральных законов, а также конкретизируется в нормативных правовых актах субъектов Федерации, на территории которых проживают малочисленные этнические общности.
Кроме уже упоминавшегося Федерального закона "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", в Российской Федерации приняты и действуют Федеральные законы "О национально-культурной автономии", "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" и др. Наряду с общими принципами защиты прав на сохранение самобытной культуры, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей федеральные законы предусматривают и специальные меры, включая, например: выделение земель традиционного природопользования малочисленных народов; предоставление малочисленным этническим общностям права на приоритетное пользование животным миром; выделение материальных и финансовых средств на защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов, стимулирование их традиционной хозяйственной деятельности посредством дотаций и льгот по налогообложению; ограничение нетрадиционной для малочисленных народов хозяйственной деятельности в местах их традиционного проживания и хозяйствования; совершенствование законодательства под углом зрения исключения экоцида исконной среды обитания малочисленных народов.
Н. Комментируемый пункт в части, касающейся разграничения предметов ведения и полномочий в области правового регулирования организации государственной власти, использует наиболее широкое текстуальное определение одного из предметов ведения, которым выступает установление общих принципов организации системы органов государственной власти. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Из этого, однако, не следует, что к совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит установление общих принципов организации как федеральных, так и региональных органов государственной власти.
Нормативное содержание п. "н" должно определяться в системном единстве с иными положениями Конституции, касающимися разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, в том числе во взаимосвязи с нормами п. "г" ст. 71 и ч. 1 ст. 77 Конституции. Из их системного анализа вытекает, что п. "н" ч. 1 ст. 72 относит к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов исключительно организацию системы органов государственной власти субъектов РФ. Само по себе это, конечно, не исключает наделение федеральным законом субъектов РФ полномочиями по участию в формировании тех или иных федеральных органов государственной власти, в том числе их территориальных подразделений, однако возможность принятия окончательного решения в отношении такого рода структур должна принадлежать именно Российской Федерации.
Понятие система органов государственной власти в конституционно-правовой системе должно трактоваться с учетом его характеристик, которые были выявлены в практике Конституционным Судом. В своем Постановлении от 27.01.1999 N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации"*(913) Конституционный Суд пришел к выводу, что под системой федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, установление которой отнесено к ведению РФ (п. "г" ст. 71 Конституции), следует понимать "единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов". Следовательно, в силу конституционного принципа единства системы государственной власти в России система органов государственной власти субъекта РФ представляет собой взаимосвязь исполнительных, законодательных (представительных) и судебных органов государственной власти субъекта, в рамках которой обеспечивается их согласованное функционирование для решения возложенных на них конституционных задач.
Систему органов государственной власти субъекта РФ надо отличать от структуры органов государственной власти субъекта, которая характеризует перечень государственных органов, образованных и функционирующих в субъекте РФ. Пункт "н" ч. 1 ст. 72 включает в состав предметов совместного ведения РФ и ее субъектов именно систему органов государственной власти субъектов, а не их структуру; поэтому федеральная государственная власть не вправе учреждать органы региональной государственной власти в конкретном субъекте РФ. При этом Конституция исходит из того, что совместная компетенция РФ и ее субъектов включает в себя не все вопросы, касающихся организации системы органов государственной власти субъектов, а установление только общих принципов такой организации. Это означает, что федеральный законодатель не вправе исчерпывающим образом урегулировать все аспекты региональной государственной власти: объективная потребность в разумной унификации государственной власти в России не должна вступать в противоречие с необходимостью учета особенностей (природно-климатических, социально-экономических, национально-культурных и т.п.) конкретных субъектов РФ, влияющих на организацию региональной государственной власти.
Что же касается конкретного содержания этих общих принципов, то оно определяется в первую очередь требованиями самой Конституции, предъявляемыми к построению системы государственной власти. Как следует из Конституции (п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 77) и правовых позиций Конституционного Суда, субъекты РФ, самостоятельно устанавливая путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти, должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, из других положений Конституции, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти (см., например: абз. 1 п. 2 мотивировочной части Постановления от 13.05.2004 N 10-П; абз. 3 п. 3 мотивировочной части Постановления от 21.12.2005 N 13-П*(914). Следовательно, общие принципы организации региональной государственной власти должны представлять собой прежде всего конкретизацию основ конституционного строя. К ним относятся, в частности, принципы: демократии, федерализма (ч. 1 ст. 1); государственной целостности, единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), разделения властей (ст. 10); осуществления государственной власти в субъектах РФ образуемыми ими органами государственной власти (ч. 2 ст. 11); многопартийности (ч. 3 ст. 13); светского государства (ч. 1 ст. 14) и др. В качестве своего рода ориентирующих положений здесь могут иметь значение и конституционные нормы, определяющие взаимоотношения между федеральными органами государственной власти.
Изложенное, с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в его Постановлениях от 07.06.2000 N 10-П, от 22.01.2002 N 22-П, от 21.12.2005 N 13-П и от 15.12.2006 N 10-П *(915), позволяет исходить из того, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ предполагает определение видов органов региональной государственной власти, порядка их формирования, деятельности, взаимоотношений между собой, оснований и порядка прекращения полномочий, финансово-экономических основ их функционирования, а также их ответственности.
В действующем федеральном правовом регулировании общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов РФ определены в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Отнесение установления общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ именно к совместному ведению Федерации и ее субъектов означает, что в пределах этого предмета ведения субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование, которое, однако, должно соответствовать федеральному законодательству. При этом субъекты РФ могут осуществлять конкретизацию норм федерального права, детализировать их в целях наиболее оптимальной адаптации к условиям конкретного региона. Одновременно отсутствие правового регулирования того или иного аспекта общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ на уровне федерального законодательства не может служить препятствием для осуществления субъектом РФ самостоятельной правовой регламентации соответствующих общественных отношений в порядке так называемого "опережающего" законодательного регулирования, с тем, однако, условием, что принятый в опережающем порядке акт субъекта РФ после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. Это подтверждено и решениями КС РФ (см., например: абз. 3 п. 4 мотивировочной части Постановления от 04.04.1996 N 9-П; абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления от 24.12.1996 N 21-П; абз. 2 п. 3 мотивировочной части Постановления от 24.01.1997 N 1-П; абз. 3 п. 2 мотивировочной части Постановления от 21.03.1997 N 5-П; абз. 3 п. 2.5 мотивировочной части Постановления от 09.07.2002 N 12-П*(916).
К совместному ведению РФ и ее субъектов комментируемая норма относит также правовое регулирование в сфере местного самоуправления. При этом использованная конституционным законодателем лингвистическая формула определения объекта предмета ведения в части воздействия на муниципальные отношения допускает различные варианты истолкования, предполагающие отнесение к совместному ведению одного из следующих вопросов, связанных с установлением: а) местного самоуправления; б) общих принципов местного самоуправления; в) общих принципов организации местного самоуправления; г) общих принципов организации системы местного самоуправления; д) общих принципов организации системы органов местного само управления. В зависимости от избранного вида интерпретации будет существенно разниться и круг вопросов, подлежащих решению органами государственной власти.
Практика, однако, сформулировала устойчивый подход к пониманию рассматриваемой нормы Основного Закона, что выразилось уже в самом наименовании основополагающего федерального законодательного акта, посвященного местному самоуправлению, который как в первоначальном виде*(917), так и в действующей редакции*(918) регулирует общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Это в полной мере соответствует правовым позициям Конституционного Суда, касающимся нормативного содержания п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции (см., например: абз. 1 п. 2 мотивировочной части Постановления от 30.05.1996 N 13-П; абз. 6 п. 5 мотивировочной части Постановления от 24.01.1997 N 1-П; абз. 1 п. 3 мотивировочной части Постановления от 16.10.1997 N 14-П; абз. 2 и 3 мотивировочной части Определения от 19.02.2009 N 136-О-О*(919).
Установление "общих принципов организации местного самоуправления" предполагает прежде всего законодательную конкретизацию: во-первых, конституционных предписаний общего характера, определяющих принципы конституционного строя, основы правового регулирования публичной власти, публичной собственности, правового положения личности и коллективов в той их части, в какой они являются значимыми, предопределяют отношения публично-территориальной самоорганизации населения (в частности, ст. 1-5, 7, 8, 13-15 Конституции); во-вторых, конституционных основ местного самоуправления как самостоятельного конституционного института (ст. 12, 130-133 Конституции). Законодатель, таким образом, обладает достаточно широкими регулятивными возможностями в муниципальной сфере и вправе определять, в частности, правовые, территориальные, организационные, экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Развитие федерального законодательства о местном самоуправлении свидетельствует, что уровень правового воздействия государства на местное самоуправление динамичен. В отличие от прежнего правового регулирования, Закон о местном самоуправлении (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по многим муниципальным вопросам содержит весьма детальные, императивные и, по существу, безальтернативные решения (например, в отношении структуры органов местного самоуправления, форм территориальной организации местного самоуправления и др.). Сам по себе такой подход, однако, вряд ли может рассматриваться как несовместимый с Конституцией.
По своему смыслу и духу Конституция ориентирует федерального законодателя на формирование эффективной, самостоятельной и ответственной муниципальной власти, способной качественно решать вопросы местного значения и реализовывать отдельные государственные полномочия в пределах территории муниципального образования. В таких условиях федеральный законодатель не лишен известной свободы усмотрения при установлении меры своего регулятивного вторжения в муниципальные отношения на каждом конкретном этапе развития российской государственности, в зависимости от социально-экономических условий, развития федеративных отношений и, в частности, характера взаимоотношений субъектов РФ с местным самоуправлением, уровня политической активности и политической самоорганизации граждан, исходя из реальной практики местного самоуправления.
В этом плане исторически изменяющийся объем федерального законодательного присутствия в муниципально-правовой сфере свидетельствует о гибкости конституционного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам местного самоуправления. Однако при реализации своих дискреционных полномочий в рамках п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции федеральный законодатель во всяком случае должен действовать в соответствии с конституционными принципами, включая гарантии самостоятельности местного самоуправления, и не вправе ставить под сомнение само существо института предметов совместного ведения, что предполагает компетенционное взаимодействие территориальных уровней государственной власти.
С этой точки зрения есть основания для критической оценки модели разграничения полномочий в области правового регулирования вопросов местного самоуправления между Российской Федерацией и ее субъектами, использованной в Федеральном законе N 131-ФЗ. Полномочия РФ и ее субъектов определяются в нем через указание на родовые признаки (ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 6), т.е. они ограничены, по существу, лишь общими рамками конституционного разграничения компетенции, которое имеет характер норм-принципов, нуждающихся в конкретизации и детализации. При таком подходе органы государственной власти фактически наделяются правом самостоятельно устанавливать объем своих полномочий в области местного самоуправления, что существенно увеличивает возможности произвольного расширения государственных начал в муниципальной сфере. Причем это касается прежде всего федеральных органов государственной власти: ведь полномочия субъектов РФ в области местного самоуправления, сформулированные в обобщенной форме, по буквальному смыслу ч. 1 ст. 6 Федерального закона N 131-ФЗ могут осуществляться только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено данным Законом. Иными словами, сами по себе положения действующего Закона о местном самоуправлении фактически могут рассматриваться как вводящие презумпцию принадлежности государственных регулятивных полномочий в области местного самоуправления за Российской Федерации в целом, а для субъектов РФ предполагается в этом случае своеобразный "разрешительный" режим нормотворчества в указанной сфере.
Однако такое понимание разграничения предметов ведения в сфере местного самоуправления между Федерацией и ее субъектами противоречило бы положениям Конституции, прежде всего содержащимся в п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76. В своей взаимосвязи они, являясь нормами прямого действия, напрямую наделяют субъекты РФ нормотворческими полномочиями по вопросам местного самоуправления как относящимся к предмету совместного ведения, исключая монополизацию нормотворческих полномочий в соответствующей сфере на федеральном уровне государственной власти. Из этого исходит в своей практике и Конституционный Суд (см., например: Постановления от 03.11.1997 N 15-П, от 11.11.2003 N 16-П; Определение от 10.04.2002 N 92-О*(920); более того, в его решениях сформулирована правовая позиция о возможности "включения" в соответствующий правотворческий процесс - в рамках конституционного разграничения предметов ведения и полномочий - и муниципальных образований в порядке "опережающего" нормативного правового регулирования (см.: абз. 3 и 4 п. 2 мотивировочной части Постановления от 02.04.2002 N 7-П; п. 3.3 мотивировочной части и п. 1 резолютивной части Определения от 06.03.2008 N 214-О-П*(921).
О. Субъекты Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией, федеральным законодательством и договорами между органами государственной власти РФ и ее субъектов о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты Федерации с согласия Правительства РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств.
Проведение РФ единой внешней политики и внешнеэкономической линии (см. комментарии к п. "к" и "л" ст. 71) требует координации международных и внешнеэкономических связей ее субъектов. Эта координация осуществляется органами государственной власти РФ совместно с органами государственной власти ее субъектов.
Общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ установлен Федеральным законом "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", в котором содержатся гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов Федерации при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.
Международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией составной частью ее правовой системы. Заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров РФ находятся в исключительном ведении РФ (см. п. "к" ст. 71), тогда как их выполнение относится к предмету совместного ведения РФ и ее субъектов. Закон о международных договорах РФ содержит нормы, разграничивающие компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в части выполнения международных договоров РФ.
Так, согласно ст. 32 указанного Закона Президент и Правительство РФ принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров РФ. Федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами РФ, обеспечивают выполнение обязательств российской стороны по договорам и осуществление прав РФ, вытекающих из этих договоров, а также наблюдают за выполнением другими участниками договоров их обязательств. Общее наблюдение за выполнением международных договоров РФ осуществляет МИД России.
Органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации обеспечивают в пределах своих полномочий выполнение международных договоров РФ. Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона о международных договорах РФ международный договор РФ, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта Федерации, на которые возложена соответствующая функция. Субъекты Федерации в лице их соответствующих органов государственной власти вправе также давать рекомендации Президенту и Правительству о заключении международных договоров (см. ч. 1 ст. 8). Установленные законом различные формы участия субъектов РФ в принятии решений Российской Федерацией о заключении международных договоров РФ являются одной из важных гарантий их добросовестного выполнения.
2. Часть 2 комментируемой статьи конкретизирует содержание ст. 5 Конституции, которая устанавливает равноправие всех субъектов Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Она призвана еще раз подтвердить равные права и обязанности субъектов РФ, будь то республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, в части определения и реализации ими совместных с Федерацией предметов ведения и полномочий, а также дополнительно гарантировать реализацию принципа равноправия всех субъектов РФ, независимо от наличия формальных и фактических особенностей в их конституционно-правовом статусе (см. комментарий к ст. 66).
