1. Определение государственной гражданской службы, данное в комментируемой статье Федерального закона, соответствует определению, содержащемуся в ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изменениями от 1 декабря 2007 г.).
Данное определение позволяет выявить характеризующие гражданскую службу признаки:
1) профессиональная деятельность, осуществляемая на основе профессионализма и компетентности, т.е. специальных знаний и навыков (см. комментарий к ст. 12);
2) деятельность, осуществляемая гражданами РФ (см. комментарий к ст. 16);
3) деятельность с целью обеспечения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.
Под государственным органом следует понимать образованный в установленном порядке и наделенный государственно-властными полномочиями орган, реализующий соответствующие функции государственной власти.
О перечне государственных должностей РФ и государственных должностей субъектов РФ - см. комментарий к ст. 1.
В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 22 июня 2009 г.) в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
О классификации должностей государственной гражданской службы - см. комментарий к ст. 10.
2. Часть 2 комментируемой статьи Федерального закона предусматривает, в соответствии с федеративным характером государства, разделение гражданской службы на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов РФ.
Согласно Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации" (п. 2 и 3 ст. 5):
под федеральной государственной гражданской службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ, по предметам ведения Российской Федерации, а также в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
под государственной гражданской службой субъекта РФ понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ, по предметам ведения субъекта Российской Федерации, а также в пределах полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ определяется федеральным законом или указом президента РФ.
Комментируемая статья имеет существенный недостаток, поскольку не содержит характерных признаков гражданской службы как профессиональной деятельности. На основе сравнительного анализа законодательного определения других видов государственной службы гражданскую службу можно определить как деятельность по обеспечению полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, осуществляющих функции по нормативно-правовому регулированию, государственному контролю и оказанию услуг гражданам и организациям в сферах, не связанных с обеспечением обороны и безопасности государства (этим занимается военная служба), обеспечением общественной безопасности, законности и правопорядка, борьбой с преступностью, защитой прав и свобод человека и гражданина (эти вопросы закреплены за правоохранительной службой Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации"). Однако такой подход не дает однозначного юридического понимания специфики гражданской службы. В этой связи государственную службу целесообразно разделить на две категории по методам профессиональной деятельности: с использованием "силовых" методов государственного принуждения и без использования таковых. Гражданская служба использует исключительно организационно-правовые методы профессиональной деятельности. Следуя указанным критериям классификации, в свою очередь "силовые" виды государственной службы можно разделить на военную и правоохранительную в зависимости от того, внешняя (от внешней опасности) или внутренняя безопасность граждан должна быть обеспечена в ходе осуществления профессиональной служебной деятельности.
Не менее сложным представляется определение сущностных особенностей гражданской службы субъектов РФ по сравнению с федеральной гражданской службой. На наш взгляд, такие отличия следует искать в двух направлениях:
во-первых, исходя из особенностей системы органов государственной власти субъектов РФ, которую они устанавливают самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, а также с учетом сферы собственных и делегированных полномочий государственных органов субъектов РФ;
во-вторых, необходимость учета различий субъектов РФ в обеспечении кадровыми ресурсами и сложившихся национально-культурных традиций, которые проявляются в организационном разнообразии гражданской службы.
