1. Основой нормативно-правового регулирования разграничения полномочий в области охраны окружающей среды и природопользования является, как было отмечено ранее, Конституция РФ, ст. 72 которой предоставляет субъектам РФ право регулирования вопросов в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. Субъекты РФ активно пользуются предоставленным им правом.
К одним из основных полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды отнесены участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации; участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением.
Субъекты Российской Федерации устанавливают собственные правовые положения. Конечно, их законодательные акты во многом дублируют федеральное законодательство, но есть в них и положения, детализирующие его. В числе законов субъектов РФ можно выделить общие экологические законы (например, Закон Республики Северная Осетия-Алания от 22 октября 2007 г. N 51-РЗ "Об охране окружающей среды"; Закон Красноярского края от 6 декабря 2007 г. "Об охране окружающей среды в Красноярском крае"); законы об охране и использовании отдельных видов природных ресурсов (Закон Тамбовской области от 11 октября 2002 N 58-З "О природных ресурсах и природопользовании в Тамбовской области"; Закон Волгоградской области от 15 ноября 1996 г. N 89-ОД "О недропользовании на территории Волгоградской области"), об особо охраняемых природных территориях (Закон Алтайского края от 18 декабря 1996 г. N 60-ЗС "Об особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае"; Закон Читинской области от 30 января 1997 г. N 75-ЗЧО "Об особо охраняемых и резервных природных территориях Читинской области"; Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. "Об охране озера Эльтон"; Закон Краснодарского края от 7 августа 1996 г. N 41-КЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах Краснодарского края"), об экологическом контроле (Закон Ярославской области от 29 апреля 2002 г. N 38-З "Об экологическом контроле на территории Ярославской области"; законы, посвященные экологическому образованию и воспитанию (Закон Приморского края от 15 ноября 2001 г. N 164-КЗ "Об экологическом образовании в Приморском крае"; Закон Республики Дагестан от 9 октября 1996 г. N 17 "Об экологическом образовании населения Республики Дагестан"), законы, содержащие экологические требования в различных сферах общественной деятельности (Закон Алтайского края от 6 марта 2000 г. N 16-ЗС "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами"; Закон Хабаровского края от 28 июля 1999 г. N 146 "Об отходах производства и потребления"; Закон Волгоградской области от 17 апреля 2000 г. "О безопасности населения и охране окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа, содержащих сероводород") и др.
2. Большинство проблем при реализации природоохранного законодательства возникает именно тогда, когда регионы на своем уровне посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов пытаются решить вопросы, отнесенные к ведению федеральных органов власти. Правоприменительная практика показывает, что впоследствии такие нормативные правовые акты отменятся либо органом, утвердившим такой акт, либо по инициативе правоохранительных органов. Однако период их действия ознаменовывается определенными сложностями, сопровождающимися противоречивыми судебными процессами.
Так, в соответствии со ст. 18 Закона об отходах, порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение определяется Правительством РФ. Спустя два года после принятия этого законодательного акта, Постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461 были утверждены Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, которыми разработка самого порядка возлагалась на Министерство природных ресурсов Российской Федерации. Однако такие правила были разработаны только в 2002 году, по истечении четырех лет после принятия Закона об отходах. Так, Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 11 марта 2002 г. N 115 были утверждены Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. До этого времени норма федерального законодательства оставалась нереализованной.
Опережая принятие соответствующего документа федерального уровня, в Республике Татарстан был утвержден ряд нормативных правовых актов, подробно регламентирующих этот порядок, а именно: Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 10 декабря 2001 г. N 652 "Об утверждении Временных рекомендаций по делению предприятий на категории опасности", Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 26 декабря 2001 г. N 715 "Об утверждении Временных методических указаний по разработке нормативов образования отходов и лимитов на их размещение", Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 26 декабря 2001 г. N 715 "Об утверждении Методических рекомендаций по нормированию образования отходов", Приказ Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 9 апреля 2002 г. N 324 "Об утверждении Временного порядка рассмотрения и утверждения нормативов выброса (сброса) вредных веществ, нормативов образования и лимитов размещения отходов, выдачи разрешений на выброс (сброс), размещение отходов". Сложности, вызванные принятием таких нормативных правовых актов Республики Татарстан, обусловлены тем, что ими в отношении природопользователей устанавливались дополнительные требования, не отраженные на федеральном уровне.
Так, несмотря на то, что проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение согласно действующему на тот период федеральному законодательству утверждались Министерством природных ресурсов РФ, такие проекты, согласно нормативным правовым актам Республики Татарстан, должны были пройти этап согласования в Министерстве экологии и природных ресурсов Республики Татарстан. В свою очередь, согласование соответствующей разрешительной документации федеральным законодательством не предусматривается. Принимая соответствующий нормативный правовой акт, орган государственной власти субъекта Российской Федерации тем самым необоснованно расширил свои полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.*(1)
Одним из важнейших средств реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации является принятие региональных целевых программ, что также отнесено к полномочиям субъектов РФ.
Так, в Волгоградской области Постановлением Администрации от 28.09.2009 г. N 358-п утверждена долгосрочная областная целевая программа "Охрана окружающей среды и рациональное природопользование на территории Волгоградской области" на 2010-2012 годы, которая разработана для определения эффективных путей улучшения экологической обстановки в области. Региональные целевые программы, как и федеральные, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития субъекта Российской Федерации.
Одной из основных государственных функций в области охраны окружающей среды, осуществляемой по единой государственной системе в РФ, является участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации (примером реализации указанной функции является Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 5 октября 2009 г. N 1158 "О Концепции развития территориальной системы наблюдения за состоянием атмосферного воздуха Волгоградской области до 2015 года", также на данный момент в Волгоградской областной Думе находится на рассмотрении проект Закона Волгоградской области "Об экологическом мониторинге в Волгоградской области").
3. Одним из важнейших полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды является осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Субъекты РФ самостоятельно утверждают перечень должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации). В качестве примера приведем приказ Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области от 1 сентября 2009 г. N 464/02 "Об утверждении административного регламента по исполнению Комитетом природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области государственной функции по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному контролю".
Согласно комментируемой статье, а также ст. 6.1 Закона о животном мире, одной из основных государственных функций субъектов РФ в области охраны окружающей среды является ведение Красной книги субъекта РФ. Красная книга РФ не может включать все виды объектов, которые находятся под угрозой исчезновения. Поэтому субъекты Российской Федерации издают собственные Красные книги, включающие сведения о состоянии, распространении и мерах охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов растительного и животного мира на территории того или иного региона. Большинством субъектов РФ данное полномочие реализовано. Например, Красная книга растений и животных Саратовской области была создана еще в 1996 году и была в числе первых региональных Красных книг. На территории Волгоградской области также на протяжении ряда лет издается Красная книга (согласно Постановлению Главы Администрации Волгоградской области от 13 октября 2004 г. N 981 "О Красной книге Волгоградской области" и Постановлению Главы Администрации Волгоградской области от 8 августа 2008 г. N 1025 "Об утверждении Положения о ведении учета редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов, занесенных в Красную книгу Волгоградской области").
Собственные Красные книги есть также в Московской, Ленинградской, Калужской, Тверской, Ульяновской, Нижегородской и других областях.
Комментируемым законом к природоохранным полномочиям субъекта РФ также отнесено ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации.
Право на образование особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий также относится одному из важнейших полномочий субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
В соответствии с Законом об ООПТ, особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.
Так, на территории Волгоградской области указанное полномочие реализуется в соответствии с Законом Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. N 641-ОД "Об особо охраняемых территориях Волгоградской области", посредством создания семи природных парков (например, Закон Волгоградской области от 13 июня 2001 г. N 549-ОД "О создании Природного парка "Донской", Постановление Волгоградской областной Думы от 10 октября 2002 г. N 12/452 "Об образовании Природного парка "Щербаковский" на территории Камышинского района Волгоградской области" и др.).
В комментируемой статье перечисляется и ряд других полномочий, но она не содержит исчерпывающего перечня полномочий субъектов РФ, допуская их закрепление в иных статьях, как комментируемого закона, так и иных федеральных законов. Поэтому в дополнение к полномочиям субъектов РФ, указанных в данной статье, следует отметить следующие: организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры на территории субъекта РФ; осуществление согласования места размещения объектов, негативно влияющих на состояние окружающей среды; принятие решения о резервировании, а также изъятии земельных участков у собственников, землевладельцев, землепользователей при создании особо охраняемых природных территорий регионального (областного, краевого и т.д.) значения и т.д. В целом, указанная статья, как и статья 5, очерчивает круг вопросов, которые принадлежат субъекту РФ в целях реализации экологической функции государства, но не устанавливает перечень полномочий конкретных органов государственной власти субъектов РФ.
Закрепление перечисленных в статье полномочий за отдельными органами субъектов РФ, по аналогии с федеральным уровнем, происходит в законах и подзаконных актах субъектов РФ. Свои полномочия орган исполнительной власти субъекта РФ может осуществлять как непосредственно, так и через систему создаваемых отделов, управлений и иных структурных подразделений. Так, значительную часть принадлежащих Волгоградской области как субъекту РФ полномочий осуществляет Комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области.
Таким образом, в целом компетенция конкретных органов государственной власти субъекта РФ устанавливается субъектом РФ самостоятельно (как и сама система таких органов), однако эта самостоятельность содержит определенную условность: должны быть полностью соблюдены требования, содержащиеся в Конституции РФ (ч. 1 ст. 77; ст. 1, 5, 10, 72) и в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в т.ч. и предписания о конкретных полномочиях законодательных и исполнительных органов.
