1. Россия располагает значительными запасами энергетических ресурсов и мощным топливно-энергетическим комплексом, который является базой развития экономики. Энергетическая стратегия России на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 1234-р, определила основные направления государственной политики в сфере энергетики. Стратегическими ориентирами долгосрочной государственной энергетической политики являются энергетическая и экологическая безопасность. Однако функционирование и развитие энергетики наталкиваются на ряд экологических проблем, угрожающих стать в будущем еще более острыми, поскольку топливно-энергетический комплекс является одним из основных источников загрязнения окружающей среды.

Так, серьезной экологической проблемой является негативное воздействие на окружающую среду деятельности предприятий ТЭК. Следует иметь в виду также недостаточный уровень экологической безопасности технологических процессов, высокий моральный и физический износ основного оборудования, недостаточную развитость природоохранной структуры (систем предотвращения и снижения негативных воздействий на окружающую среду). Целью политики в области обеспечения экологической безопасности является последовательное ограничение нагрузки ТЭК на окружающую среду, приближение к соответствующим европейским экологическим нормам.

Упомянутый п. 1 комментируемой статьи термин "объект энергетики" до сих пор не раскрыт в действующем экологическом законодательстве. Правовое регулирование электроэнергетики как отрасли экономики Российской Федерации осуществляется на основе Закона об электроэнергетике, однако данный закон содержит только два определения - "объекты электросетевого хозяйства" и "объекты электроэнергетики".

При изучении Общероссийского классификатора основных фондов, утвержденного Постановлением Госстандарта РФ от 26 декабря 1994 года N 359 можно сделать вывод, что здания и сооружения, которые относятся к объектам энергетики, входят в разные классы объектов. Например, теплоэлектроцентраль (ТЭЦ), районная котельная, электрический распределительный пункт можно отнести к объектам промышленной тепло- и электроэнергетики, а трансформаторная подстанция, отопительно-производственная и отопительная котельная, центральный тепловой пункт (ЦТП), линия электропередачи - к объектам коммунальной тепло- и электроэнергетики.

Таким образом, объектом энергетики можно считать промышленный или коммунальный имущественный объект тепловой, топливной и электроэнергетики, предназначенный для осуществления передачи электрической и тепловой энергии и обеспечения производственных нужд, либо нужд населения в потреблении энергии.

Из содержания комментируемой статьи можно сделать вывод, что требования в области охраны окружающей среды в отношении объектов энергетики подразделяются на общие и специальные. Так, п. 1 устанавливает, что размещение, проектирование, строительство и эксплуатация объектов энергетики осуществляются в соответствии с требованиями статей 34-39 комментируемого закона, то есть регулируется общими требованиями.

В свою очередь п.п. 2-6 ст. 40 и иные нормы устанавливают специальные требования, которые наряду с общими требованиями предъявляются лишь к отдельным объектам энергетики, а именно: тепловым электростанциям, гидроэлектростанциям, ядерным установкам, в т.ч. атомным станциям. Указанные объекты подлежат особому регулированию, поскольку их эксплуатация может повлечь существенное изменение благоприятных условий окружающей среды. Согласно п. "и" ст. 71 Конституции РФ, к федеральному ведению отнесены федеральные энергетические системы, ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы. В Законе об электроэнергетике впервые упоминается понятие "Единая энергетическая система" - совокупность производственных и иных имущественных объектов электроэнергетики, связанных единым процессом производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и передачи электрической энергии в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике (ст. 3 Закона об электроэнергетике). Возникает вопрос: если под конституционное регулирование попадают именно федеральные энергетические системы, то в чьем ведении находятся региональные энергетические системы, если таковые имеются? На наш взгляд, в этом случае необходимо руководствоваться п. 2 ст. 78 Конституции РФ, которая устанавливает возможность федеральных органов исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

ТЭС, ГЭС и ядерные установки (включая АЭС) объединяет то, что ст. 48.1 ГрадК РФ они отнесены к особо опасным и технически сложным объектам и являются объектами капитального строительства. Размещение, проектирование, строительство и эксплуатация данных объектов регулируется законодательством о градостроительной деятельности.

Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 87 было утверждено Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию. Им установлен состав разделов проектной документации и требования к их содержанию при подготовке проектной документации на различные виды объектов капитального строительства, а также при подготовке проектной документации в отношении отдельных этапов строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства. По Положению проектная документация состоит из текстовой и графической частей. Текстовая часть содержит сведения в отношении объекта капитального строительства, описание принятых технических и иных решений, пояснения, ссылки на нормативные и (или) технические документы, используемые при подготовке проектной документации и результаты расчетов, обосновывающие принятые решения. Графическая часть отображает принятые решения и выполняется в виде чертежей, схем, планов и других документов в графической форме. В целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства, разрабатывается рабочая документация, состоящая из документов в текстовой форме, рабочих чертежей, спецификации оборудования и изделий.

В случае если для разработки проектной документации на объект капитального строительства недостаточно требований по надежности и безопасности, установленных нормативными техническими документами, или такие требования не установлены, разработке документации должны предшествовать разработка и утверждение в установленном порядке специальных технических условий. Последним посвящен Приказ Министерства регионального развития РФ от 1 апреля 2008 г. N 36 "О порядке разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства".

Согласно п. 14 ст. 48 ГрадК РФ проектная документация особо опасных, технически сложных объектов также должна содержать перечень мероприятий по гражданской обороне, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне" в мероприятия по гражданской обороне включены мероприятия по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Более подробно перечень этих мероприятий закреплен в Положении о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2007 г. N 804.

На основании Указа Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 порядок разработки, согласования и утверждения планов гражданской обороны и защиты населения (планов гражданской обороны) определяется МЧС РФ.

Иные специальные требования сформулированы в п.п. 2-6 комментируемой статьи. Государственное регулирование и контроль в электроэнергетике осуществляется, прежде всего, Правительством РФ. В соответствии со ст. 21 Закона об электроэнергетике, Правительство Российской Федерации с точки зрения экологической безопасности устанавливает критерии и порядок отнесения объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети; утверждает порядок полного и (или) частичного ограничения режима потребления электрической энергии, в том числе его уровня, в случае нарушения своих обязательств потребителями электрической энергии (в том числе в отношении отдельных категорий потребителей, для которых может предусматриваться особый порядок предоставления обеспечения обязательств по оплате электрической энергии), а также в случае необходимости принятия неотложных мер по предотвращению или ликвидации аварий; утверждает правила оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике, включающие в себя перечень технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем, перечень субъектов оперативно-диспетчерского управления в указанных системах и порядок осуществления оперативно-диспетчерского управления в них; утверждает порядок расследования причин аварий в электроэнергетике; утверждает порядок создания и функционирования штабов по обеспечению безопасности электроснабжения в целях предотвращения нарушения электроснабжения по причинам, не зависящим от действий субъектов электроэнергетики и вызванным наряду с другими причинами опасными природными явлениями или иными чрезвычайными ситуациями;

Правительство Российской Федерации распределяет между федеральными органами исполнительной власти полномочия в области государственного регулирования и контроля в электроэнергетике. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации наделяются полномочиями на государственное регулирование и контроль в электроэнергетике.

Указом Президента РФ от 12 мая 2008 года N 724 утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти в области энергетики. Так, Минпромэнерго России преобразовано в Министерство промышленности и торговли РФ и Министерство энергетики РФ, упразднено Федеральное агентство по энергетике. На основании этого утверждено Положение о Министерстве энергетики РФ (Минэнерго России). На данный момент Минэнерго России осуществляет деятельность в области государственного регулирования топливно-энергетического комплекса, электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, возобновляемых источников энергии, освоения месторождений углеводородов, нефтехимической промышленности.

Часть полномочий в сфере энергетики принадлежит Ростехнадзору. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору", данная служба наделена полномочиями по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере, в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению федеральной экологической экспертизы.

Необходимо заметить, что ст. 44 Закона об электроэнергетике предусмотрены дополнительные правила вывода объектов электроэнергетики из эксплуатации. Так, в целях недопущения ущемления прав и законных интересов субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии собственники и иные законные владельцы оборудования по производству электрической энергии, установленная мощность которых равна или превышает 5 МВт, а также собственники и иные законные владельцы объектов электросетевого хозяйства обязаны осуществлять согласование с системным оператором временного вывода соответствующих объектов электроэнергетики в ремонт, за исключением случаев аварийной остановки оборудования и Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору или Федеральным агентством по атомной энергии (в отношении объектов атомных станций) и системным оператором окончательного вывода соответствующих объектов электроэнергетики из эксплуатации.

Порядок вывода из эксплуатации и в ремонт объектов электроэнергетики установлен Постановлением Правительства РФ от 26 июля 2007 г. N 484 "О выводе объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации". В соответствии с данным постановлением, вывод в ремонт объектов энергетики осуществляется по согласованию с системным оператором, а вывод из эксплуатации объектов энергетики - по согласованию с системным оператором и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Регламентирована процедура согласования вывода в ремонт и из эксплуатации объекта энергетики. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ на осуществление согласования окончательного вывода соответствующих объектов электроэнергетики из эксплуатации, обязан предоставить такое согласование, но вправе потребовать от собственников указанных объектов приостановить такой вывод на срок не более чем два года в случае наличия угрозы возникновения дефицита электрической энергии на оптовом рынке (дефицита пропускной способности на отдельных участках электрической сети) в результате вывода указанных объектов из эксплуатации. Если продолжение эксплуатации таких объектов ведет к некомпенсируемым финансовым убыткам, собственникам или иным законным владельцам этих объектов должна быть обеспечена соответствующая компенсация.

В случае уведомления уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти собственниками или иными законными владельцами объектов электроэнергетики об их намерении прекратить использование данных объектов Правительство РФ вправе потребовать от собственников или иных законных владельцев выставить эти объекты на тендерную продажу и при отсутствии иных лиц, заинтересованных в приобретении таких объектов, осуществить их выкуп в целях сохранения системы жизнеобеспечения населения, проживающего на соответствующей территории.

2. В п. 2 комментируемой статьи установлены три дополнительных условия, обязательных при проектировании и строительстве тепловых электростанций. Так проекты должны содержать оснащение ТЭС высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ, использование экологически безопасных видов топлива и безопасное размещение отходов производства. Специалисты-экологи высокоэффективными средствами очистки выбросов и сбросов загрязняющих веществ признают "системы сероочистки и азотоочистки дымовых газов, системы термической и плазмотермической подготовки и газификации угля, парогазовые схемы, энергохимические комплексы, системы утилизации теплоты уходящих газов, газотурбинные и (или) паротурбинные надстройки".*(51)

Однако в природоохранных законах и подзаконных актах не содержится императивного указания на использование таких методов, поэтому следует признать преимущественно декларативный характер норм, содержащихся в комментируемой статье. Также нет и прямого запрета на проектирование, строительство и эксплуатацию ТЭЦ, работающих на иных (экологически небезопасных) видах топлива - угле, мазуте и пр. Более того, существует вероятность снижения доли газового топлива в топливном балансе на внутреннем рынке, и если такие решения будут приняты, то вредное воздействие тепловых электростанций будет только возрастать. Очевидно, что при принятии такого рода решений необходимо помимо экономической конъюнктуры руководствоваться и соображениями обеспечения экологической безопасности.

В то же время требование о безопасном размещении отходов производства вполне обеспечивается законодательством об отходах. В ст. 10 Закона об отходах предусмотрено, что при проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, граждане, которые осуществляют индивидуальную предпринимательскую деятельность, и юридические лица обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека и иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов. Деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Создание объектов размещения отходов допускается на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Тепловые энергоустановки, на которых образуются токсичные отходы, должны обеспечивать их своевременную утилизацию, обезвреживание или возможность захоронения на специализированных полигонах, имеющихся в распоряжении местной или региональной администрации. Складирование или захоронение отходов на территории предприятия, эксплуатирующего тепловую энергоустановку, не допускается. В случае отнесения ТЭС к опасным производственным объектам, требования промышленной безопасности становятся более строгими. На такие объекты распространяется действие Закона о промышленной безопасности. Деятельность, связанная со строительством и эксплуатацией опасного производственного объекта, может осуществляться только на основании лицензии. Технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, подлежат сертификации.

В ст.ст. 8 и 9 данного закона установлены особые требования к проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, вводу в эксплуатацию, эксплуатации, расширению, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасного производственного объекта. Одним из обязательных условий принятия решения о начале расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта является наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, утвержденного федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориальным органом. Отклонения от проектной документации в процессе строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации опасного производственного объекта не допускаются. Изменения, вносимые в проектную документацию на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт опасного производственного объекта, подлежат государственной экспертизе проектной документации в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности. Изменения, вносимые в проектную документацию на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, подлежат экспертизе промышленной безопасности и согласовываются с федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориальным органом.

Кроме федеральных законов при проектировании зданий и сооружений ТЭС следует руководствоваться Правилами устройства электроустановок (ПУЭ), Нормами технологического проектирования тепловых электрических станций и тепловых сетей, утвержденными Минэнерго СССР, СНиП II-58-75 "Электростанции тепловые" 1975-11-25 00:00:00, утвержденными постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по делам строительства от 25 ноября 1975 г. N 198.

В п. 2.15 Строительных норм II-58-75 установлено, что расстояния от сооружений ТЭС до жилых и общественных зданий надлежит принимать в соответствии с санитарными нормами допустимого шума в жилой застройке.

Кроме указанных норм к ТЭС применяются Правила технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденные приказом Минэнерго РФ от 24 марта 2003 г. N 115, а также Правила технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утвержденные приказом Минэнерго РФ от 19 июня 2003 г. N 229. Этими правилами определено, что приемка в эксплуатацию оборудования, зданий и сооружений с дефектами, недоделками не допускается.

После комплексного опробования и устранения выявленных дефектов и недоделок оформляется акт приемки в эксплуатацию оборудования с относящимися к нему зданиями и сооружениями. Устанавливается длительность периода освоения серийного оборудования, во время которого должны быть закончены необходимые испытания, наладочные и доводочные работы и обеспечена эксплуатация оборудования с проектными показателями. В целях защиты населения от экологических последствий работы ТЭС, Санитарные правила предусматривают установление вокруг ТЭС санитарно-защитных зон (далее - СЗЗ), размер которых в каждом конкретном случае зависит от мощности энергоустановки. Так, тепловые электростанции эквивалентной электрической мощности 600 мВт и выше, использующие в качестве топлива уголь и мазут, относится к предприятиям первого класса и должны иметь СЗЗ не менее 1000 м, работающие на газовом и газо-мазутном топливе, относятся к предприятиям второго класса и должны иметь СЗЗ не менее 500 м. ТЭЦ и районные котельные тепловой мощностью 200 Гкал и выше, работающие на угольном и мазутном топливе, относятся ко второму классу с СЗЗ не менее 500 м, работающие на газовом и газо-мазутном топливе, относятся к предприятиям третьего класса с СЗЗ не менее 300 м.

При установлении минимальной величины СЗЗ от всех типов котельных тепловой мощностью менее 200 кГал, работающих на твердом, жидком и газообразном топливе, необходимо определение расчетной концентрации в приземном слое и по вертикали с учетом высоты жилых зданий в зоне максимального загрязнения атмосферного воздуха от котельной, а также акустических расчетов. СЗЗ при расчетных значениях ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха в пределах ПДК в приземном слое и на различных высотах прилегающей жилой застройки не должна быть менее 50 м, если по акустическому расчету не требуется корректировки в сторону ее увеличения.

3. Гидроэлектростанции в сравнении с ТЭС и АЭС являются менее экологически опасными, однако их неправильное функционирование может существенно влиять на состояние окружающей среды. Так, весной 2007 г. из-за экологически непродуманной эксплуатации Волжской ГЭС остро стал вопрос о прекращении доступа воды в нижнем русле Волго-Ахтубинской поймы, из-за чего пересохли почти все ерики и пруды в районе, жители были лишены воды, необходимой для полива дачных участков, в результате засухи пострадали отдельные объекты природы.

В связи с этим вопросы размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию и эксплуатации гидроэлектростанций регулируются отдельно комментируемым законом и рядом других законов, подзаконных актов. Из смысла ст. 3 Закона о безопасности гидротехнических сооружений вытекает, что гидроэлектростанции являются разновидностью гидротехнических сооружений, к которым также относятся плотины, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов (см. подробнее комментарий к статье 43).

В отношении гидротехнических сооружений ведется Российский регистр гидротехнических сооружений (далее - Регистр). Порядок формирования и ведения Регистра утвержден постановлением Правительства РФ от 23 мая 1998 г. N 490 и осуществляется в соответствии с Инструкцией МПР РФ, Минтопэнерго РФ, Минтранса РФ и Федерального горного и промышленного надзора России от 12 июля 1999 г. NN 144, К-3357, К-14/367-ис, 01/229а "О ведении Российского регистра гидротехнических сооружений".

Постановлением Правительства N 490 формирование и ведение Регистра возложено на МПР России. Он формируется и ведется в целях государственной регистрации и учета гидротехнических сооружений; сбора, обработки, хранения и распространения информации о количественных и качественных показателях состояния гидротехнических сооружений, условиях их эксплуатации, соответствии этих показателей и условий критериям безопасности гидротехнических сооружений; создания информационной основы для разработки и осуществления мероприятий по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений и предупреждению чрезвычайных ситуаций; информационного обеспечения государственного управления и надзора в области безопасности гидротехнических сооружений. ГЭС вносится в Регистр после утверждения органом надзора за безопасностью гидротехнических сооружений декларации безопасности гидротехнического сооружения.

Декларация безопасности ГЭС является основным документом, который содержит сведения о ее соответствии как гидротехнического сооружения критериям безопасности. Дополнительные требования к содержанию декларации безопасности и методика ее составления, учитывающие особенности декларирования безопасности гидротехнических сооружений объектов энергетики, утверждены приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29 декабря 2006 г. N 1163.

В соответствии с п. 22 Положения в случае, если при рассмотрении органом надзора декларации безопасности и заключения экспертной комиссии выявляются обстоятельства, свидетельствующие о снижении уровня безопасности, орган надзора проводит инспекционную проверку гидротехнических сооружений и рассматривает представленную декларацию безопасности с учетом результатов проверки. При этом срок рассмотрения и утверждения декларации безопасности может быть увеличен до 4 месяцев.

Однако судебная практика свидетельствует о том, что столь строгие требования, сложны в правоприменении для отдельных субъектов. Так, в конце 2006 года Агентство строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации Красноярского края обратилось в Верховный Суд РФ*(52) с заявлением о признании недействующими пункта 13 в целом и пунктов 21, 22 Положения в части требования обязательности наличия заключения экспертной комиссии при утверждении декларации безопасности гидротехнических сооружений. По мнению заявителя, оспариваемые им правовые нормы, примененные в отношении него управлением Росприроднадзора по Красноярскому краю, противоречат статьям 10 и 11 Закона о безопасности гидротехнических сооружений, предусматривающим проведение государственной экспертизы деклараций безопасности по инициативе собственников гидротехнических сооружений или эксплуатирующих организаций, а не в обязательном порядке, а также требованиям Федерального закона от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", согласно которому заключение договора на оказание услуг для государственных нужд возможно лишь в форме государственного контракта после проведения конкурсных процедур по выбору исполнителя.

В судебном заседании представитель Агентства строительства и жилищно-коммунального хозяйства администрации Красноярского края Л. поддержала заявленные требования, считая также незаконной содержащуюся в пункте 21 Положения норму об утверждении органом надзора не только декларации безопасности, но и заключения экспертной комиссии.

Представитель Правительства Российской Федерации В. заявленные требования не признала, указывая на то, что непосредственно федеральным законом предусмотрено наличие заключения государственной экспертизы в качестве обязательного основания для принятия решения об утверждении декларации безопасности гидротехнического сооружения.

Выслушав и обсудив доводы участвующих в деле лиц, проверив оспариваемые пункты Положения на предмет их соответствия федеральному закону, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ М., полагавшей заявленные требования необоснованными, Верховный Суд Российской Федерации не нашел оснований для удовлетворения заявления.

В части 3 ст. 10 Закона о безопасности гидротехнических сооружений установлена обязанность собственника гидротехнического сооружения или эксплуатирующей организации представлять декларацию безопасности гидротехнического сооружения в орган надзора за безопасностью гидротехнических сооружений; утверждение таким органом декларации безопасности гидротехнического сооружения, составляемой на стадии эксплуатации, вывода из эксплуатации гидротехнического сооружения, а также после его реконструкции, капитального ремонта, восстановления или консервации, является основанием для внесения сооружения в Регистр и получения разрешения на эксплуатацию или вывод из эксплуатации гидротехнического сооружения либо на его восстановление или консервацию.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 октября 1997 г. N 1320 "Об организации государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений" надзор в этой сфере осуществляют Ростехнадзор, МПР России, Министерство энергетики. Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. N 237 установлено, что эксплуатация гидротехнического сооружения может осуществляться собственником этого сооружения или эксплуатирующей организацией только на основании лицензии на этот вид деятельности и при наличии разрешения на эксплуатацию гидротехнического сооружения, выданного органом, на который возложено осуществление государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений. При обнаружении гидротехнического сооружения, не имеющего собственника, орган государственного надзора сообщает данные о нем в орган местного самоуправления и направляет предложения в орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для решения вопроса об обеспечении безопасности этого гидротехнического сооружения.

Кроме положений Закона N 117-ФЗ необходимо руководствоваться СНиП 2.06.01-86 "Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования", утвержденными постановлением Госстроя СССР от 28 мая 1986 г. N 71 и Правилами технической эксплуатации электрических станций и сетей Российской Федерации, утвержденные приказом Минэнерго РФ от 19 июня 2003 г. N 229, Строительными нормами и правилами СНиП 3.07.01-85 "Гидротехнические сооружения речные", утв. постановлением Госстроя СССР от 8 апреля 1986 г. N 47, Строительными нормами и правилами СНиП 3.01.04-87 "Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения", утвержденными постановлением Госстроя СССР от 21 апреля 1987 г. N 84 (с изменениями и дополнениями).

Возвращаясь к положениям п. 3 комментируемой статьи, заметим, что размещение ГЭС зависит от двух факторов: реальных потребностей в электрической энергии соответствующих регионов и особенностей рельефов местностей. Первый фактор подробно проанализирован в Распоряжении Правительства РФ от 22 февраля 2008 г. N 215-р, утвердившем Генеральную схему размещения объектов электроэнергетики до 2020 года. В разделе III представлена существующая ситуация с энергопотреблением в России. Так, на протяжении последних восьми лет Россия демонстрирует устойчивую положительную динамику роста электропотребления в различных регионах. В 1998 году период падения спроса на электрическую энергию закончился и начался рост, при котором уровень электропотребления в 2006 г. составил 980 млрд. кВт х ч, что на 9% ниже максимума, зафиксированного в 1990 году (1074 млрд. кВт х ч). Данным документом прогнозируется увеличение доли регионов Северо-Запада, Центра и Дальнего Востока в общем энергопотреблении по России (суммарная доля рассматриваемых регионов может увеличиться с 36,8% в 2006 г. до 39,9% в 2020 году), стабилизация доли региона Урала на уровне 24,6-24,7 процента и уменьшение доли регионов Средней Волги, Юга и Сибири (с 36,4% до 34%).

При решении вопроса о строительстве дополнительных ГЭС необходимо учитывать второй обязательный фактор - особенности рельефов местностей. Его следует понимать как запрет дальнейшего строительства ГЭС на реках равнинной части территории России, поскольку такие стройки влекут за собой экологические бедствия. Более эффективным с точки зрения экологической безопасности будет постройка ГЭС в горной местности, поскольку данное строительство не приведет к затоплению огромных территорий.

Кроме всего вышеизложенного, при размещении ГЭС должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов.

Существует и ряд гарантий обеспечения безопасности указанных объектов. Среди них можно особо подчеркнуть обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда. Так согласно ст. 15 Закона о безопасности гидротехнических сооружений, риск гражданской ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц в результате аварии гидротехнического сооружения, подлежит обязательному страхованию на время строительства и эксплуатации данного гидротехнического сооружения. Страхователем риска гражданской ответственности за причинение вреда признается собственник гидротехнического сооружения или эксплуатирующая организация. Условия и порядок обязательного страхования риска гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения, регулируются гражданским законодательством и методиками определения размера вреда.

4. Атомная энергетика представляет собой мощнейший ресурс для экономики любой станы. Однако такие уроки прошлого, как катастрофа на Чернобыльской АЭС, заставили многие государства переосмыслить свою природоохранную политику при использовании атомной энергии, в том числе и Россию. По официальным данным, в 2007 г. российские атомные электростанции в целом, как и в предыдущие годы, демонстрируют надежную и безопасную работу по всем направлениям, включая охрану окружающей среды, ежегодно ими вырабатывается около160,0 млрд. кВт·ч электроэнергии.*(53)

В целях обеспечения выполнения требований природоохранного законодательства на всех АЭС ФГУП "Росэнергоатом" образованы экологические службы, которые осуществляют производственный экологический контроль за соблюдением нормативов качества окружающей среды: выбросов вредных химических веществ (ВХВ) в атмосферу, сбросов ВХВ в водные объекты, за образованием и размещением опасных отходов. В 2007 г. на АЭС образовалось 50 202,4 т опасных отходов, что на 9149,1 т меньше, чем в предыдущем году. Объемы накопленных на АЭС опасных отходов уменьшились за 2002-2007 гг. в 3,7 раза. Их сокращение связано, в основном, с передачей отходов длительного накопления специализированным предприятиям.

Несмотря на общую тенденцию уменьшения техногенной нагрузки на окружающую среду, ядерные установки, в том числе и АЭС, являются особо опасными объектами, функционирование которых подлежит более строгому правовому регулированию. В п. 4 комментируемой статье речь идет об экологических требованиях на всех стадиях использования ядерных установок.

Согласно ст. 3 Закона об атомной энергии под ними понимают сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства; сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов. Иные комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение, не упомянутые в этом списке, к ядерным установкам не относятся.

Отдельно экологическое законодательство регулирует особенности размещения и сооружения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения. Согласно ст. 28 Закона об атомной энергии, решения о сооружении ядерных установок решения о размещении ядерной установки принимаются либо единолично Правительством РФ, либо по согласованию Правительства с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых предполагается размещение и сооружение указанных объектов, либо единолично органами государственной власти субъектов Российской Федерации, либо органами местного самоуправления в зависимости от формы собственности и значения территорий, на которых предполагаются их размещение и сооружение. Предоставление земельных участков и недр для размещения ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения осуществляется в порядке и на условиях, которые устанавливаются земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности Российской Федерации.

Следует подчеркнуть, что территории, на которых предполагается размещение и сооружение указанных объектов, как правило, относятся к категории земель промышленности и иного специального назначения, а точнее в пределах земель энергетики, что регулируется ст.ст. 87, 89 ЗК РФ.

Решения о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения принимаются в соответствии с земельным законодательством, законодательством о градостроительной деятельности, законодательством об охране окружающей среды и с учетом выводов экспертиз, проводившихся общественными организациями. Эти отношения урегулированы также Правилами принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, которые были утверждены постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г.

Немаловажно, что ст. 29 Закона об атомной энергии устанавливает, что в случае выявления дополнительных факторов, приводящих к снижению уровня его безопасности, ухудшению состояния окружающей среды или влекущих иные неблагоприятные последствия государственный орган либо организация, принявшие решение о сооружении ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, обязаны отменить принятое ими решение либо прекратить или приостановить сооружение соответствующего объекта. Предложения по пересмотру принятого решения могут быть приняты органами государственной власти, органами местного самоуправления и общественными организациями (объединениями). Убытки, связанные с прекращением или приостановлением сооружения ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения в случае выявления в процессе их сооружения дополнительных факторов, приводящих к снижению уровня безопасности этих объектов, к ухудшению состояния окружающей среды или к иным неблагоприятным последствиям, подлежат возмещению в судебном порядке за счет организаций, по вине которых не были своевременно выявлены и учтены эти факторы. Во всех других случаях убытки, связанные с прекращением или с приостановлением сооружения указанных объектов, подлежат возмещению за счет средств соответствующих бюджетов.

Решение о размещении и сооружении ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения принимается с учетом:

- потребностей в них для решения хозяйственных и оборонных задач Российской Федерации и отдельных ее регионов;

- наличия необходимых для размещения указанных объектов условий, отвечающих нормам и правилам в области использования атомной энергии;

- отсутствия угрозы безопасности ядерной установке, радиационному источнику или пункту хранения со стороны расположенных вблизи гражданских или военных объектов;

- возможных социальных и экономических последствий размещения объектов использования атомной энергии для промышленного, сельскохозяйственного, социального и культурно-бытового развития региона.

Требования к безопасности объекта использования атомной энергии устанавливаются на основании норм и правил, которые имеются в:

- Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 4 февраля 2003 г. N 6 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.6.1.07-03 "Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности";

- Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 5 мая 2003 г. N 90 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.6.1.34-03 "Обеспечение радиационной безопасности предприятий ОАО "ТВЭЛ" (СП ТВЭЛ-03)";

- Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 28 апреля 2003 г. N 69 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.6.1.24-03 "Санитарные правила проектирования и эксплуатации атомных станций";

- Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 28 апреля 2003 г. N 67 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.6.1.23-03 "Гигиенические требования к проектированию и эксплуатации ядерных реакторов исследовательского назначения СП ИР-03";

- Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 28 октября 2003 г. N 158 "О введении в действие санитарных правил СП 2.6.1.45-03 обеспечение радиационной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации атомных теплоэлектростанций малой мощности на базе плавучего энергетического блока СП АТЭС-2003";

- Постановлении Госатомнадзора РФ N 1, Госгортехнадзора РФ N 97 от 19 июня 2003 г. "Об утверждении и введении в действие федеральных норм и правил в области использования атомной энергии "Требования к устройству и безопасной эксплуатации грузоподъемных кранов для объектов использования атомной энергии. НП-043-03" и т.д.

При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения государственный строительный надзор осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

С 1 июля 2008 года взамен приказа Госатомнадзора России от 14 апреля 2003 г. N 36 "Об утверждении и введении в действие Типовой программы инспекции состояния строительных работ на объектах использования атомной энергии" введены приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 16 июня 2008 г. N 414 Руководящие документы РД-11-08-2008 "Типовая программа инспекции при проведении государственного строительного надзора на объектах использования атомной энергии". Перечень основных направлений инспекции расширен по сравнению с ранее действующим перечнем.

Документы по оценке радиационного воздействия ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения на окружающую среду представляются соответствующим органом управления использованием атомной энергии или эксплуатирующей организацией в составе проектной документации указанных объектов использования атомной энергии на государственную экспертизу в соответствии с ГрадК РФ.

Как и в случае с ТЭС в целях защиты населения в районе размещения ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения устанавливаются особые территории: санитарно-защитная зона и зона наблюдения.

Размеры санитарно-защитной зоны и зоны наблюдения вокруг радиационного объекта устанавливаются с учетом уровней внешнего облучения, а также величины и площади возможного распространения радиоактивных выбросов и сбросов. Размеры санитарно-защитной зоны (полосы отчуждения) вдоль трассы трубопровода для удаления жидких радиоактивных отходов устанавливаются в зависимости от активности последних, рельефа местности, характера грунтов, глубины заложения трубопровода, уровня напора в ней и должны быть не менее 20 м в каждую сторону от трубопровода.

В санитарно-защитной зоне радиационных объектов запрещается постоянное или временное проживание, размещение детских учреждений, больниц, санаториев и других оздоровительных учреждений, а также промышленных и подсобных сооружений, не относящихся к этому объекту. Территория санитарно-защитной зоны должна быть благоустроена и озеленена. Использование земель санитарно-защитной зоны для сельскохозяйственных целей возможно только с разрешения органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора. В этом случае вся вырабатываемая продукция подлежит санитарно-эпидемиологической оценке и радиационному контролю. В зоне наблюдения, включающей в себя санитарно-защитную зону, органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора могут вводиться ограничения на хозяйственную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

5. Проектная документация объектов атомной энергии подлежит государственной экспертизе, которая проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственным ему государственным учреждением. Предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий. Срок проведения государственной экспертизы проектной документации определяется сложностью объекта капитального строительства, но не должен превышать три месяца. Результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий.

6. В состав проектной документации размещения ядерных установок среди прочих, в обязательном порядке включается перечень мероприятий по охране окружающей среды, перечень мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также документы по оценке радиационного воздействия ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения на окружающую среду.

В п. 6 комментируемой статьи в качестве обязательного элемента проектной документации названы решения, обеспечивающие безопасный вывод из эксплуатации ядерных установок. Работы по выводу из эксплуатации должны выполняться собственным персоналом после специальной подготовки и (или) персоналом других организаций, специализирующихся на проведении таких работ. В необходимых случаях подготовка персонала должна проводиться на тренажерах и макетах, максимально имитирующих основные условия предстоящих работ. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 4 февраля 2003 г. N 6 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.6.1.07-03 "Гигиенические требования к проектированию предприятий и установок атомной промышленности" определены правила вывода радиационного объекта. Согласно указанным Правилам решение о продлении срока эксплуатации или выводе радиационного объекта (источника излучения) из эксплуатации, а также выбор его варианта принимаются после комплексного обследования радиационного и технического состояния технологических систем и оборудования, строительных конструкций и прилегающей территории объекта.

В проекте вывода радиационного объекта из эксплуатации должны быть предусмотрены мероприятия по обеспечению безопасности на различных этапах вывода его из эксплуатации: остановке, консервации, демонтаже, перепрофилировании, ликвидации или захоронении, а также при проведении ремонтных работ. Проект вывода из эксплуатации радиационного объекта должен содержать: подготовку необходимого оборудования для проведения демонтажных работ; методы и средства дезактивации демонтируемого оборудования; порядок утилизации радиоактивных отходов. При выводе радиационного объекта из эксплуатации следует оценить ожидаемые индивидуальные и коллективные дозы облучения персонала и населения.

Работы по выводу радиационных объектов из эксплуатации должны выполняться специально подготовленным персоналом объекта или персоналом других организаций, имеющих соответствующую лицензию. В необходимых случаях подготовка персонала должна проводиться на макетах и тренажерах, имитирующих основные операции предстоящих работ.

Вопрос о возможном продлении срока эксплуатации источников излучения должен решаться комиссией в составе представителей организации, использующей источник излучения, и органов государственного надзора за радиационной безопасностью, а при необходимости и представителей предприятия-изготовителя. В заключении комиссией определяются возможность, условия и срок дальнейшего использования источника излучения.