1. В комментируемой статье используется термин "городские и сельские поселения". Ранее ЗК РФ употреблял термин "поселения" в значении "населенные пункты". В свою очередь, Закон о местном самоуправлении под "городскими и сельскими поселениями" понимал разновидность муниципальных образований. Таким образом, часто возникала путаница, поскольку в каждом конкретном случае было не понятно, идет ли речь о "поселении" как муниципальном образовании или населенном пункте. Внесение изменений в ЗК РФ (декабрь 2006 г.) эти противоречия устранило: теперь в земельном фонде есть категория "земли населенных пунктов"; соответственно "поселения" - это только разновидность муниципальных образований. В комментируемой статье термин "поселения" понимается в смысле "населенные пункты". Именно в этом смысле далее мы и будем раскрывать содержание комментируемой статьи. Охрана окружающей среды в городских и сельских населенных пунктах ведется по нескольким направлениям, приоритетность и содержание которых в конкретном городе зависит от состояния окружающей среды на его территории, экономической ситуации, а также уровня эколого-правовой культуры соответствующих должностных лиц.
Первым направлением является комплексная охрана экологических систем населенных пунктов (естественных, трансформированных, модифицированных) градостроительно-правовыми средствами. Выделение данного направления обусловлено тем, что совокупные выбросы и сбросы в окружающую среду городских хозяйствующих субъектов, размещение в городах бытовых и производственных отходов, загрязнение городских природных ресурсов приводят к совокупному негативному эффекту. Определенные виды вредного воздействия, будучи по отдельности малоопасными для окружающей среды, соединяясь с другими, образуют экологически опасные вещества.
Этим и объясняется необходимость охраны не только отдельных частей территории населенного пункта или соблюдение экологических требований в ходе ведения хозяйственной деятельности, но и разработка мер по комплексной охране территории всего населенного пункта с учетом совокупного антропогенного воздействия на городские экосистемы. Наиболее эффективным способом избежать таких экологических проблем является надлежащее градостроительное планирование застройки населенных пунктов, экологически безопасное размещение опасных производств.
В качестве второго направления природоохранных мероприятий в городах следует рассматривать обеспечение соблюдения требований по охране окружающей среды в ходе осуществления повседневной хозяйственной деятельности человека - размещения отходов, строительства, реконструкции жилой и промышленной застройки, эксплуатации промышленных объектов и т.д. Соответствующие требования содержатся большей частью в санитарных правилах (СанПиНах), на смену которым придут технические регламенты.
Третьим направлением охраны окружающей среды населенных пунктов является охрана городских природных ресурсов - земель (почв), вод, недр, атмосферного воздуха, животного мира, зеленых насаждений (включая городские леса). Необходимость данного направления представляется очевидным, поскольку расположенные на территории любого населенного пункта все виды природных объектов тесно взаимосвязаны друг с другом. Ухудшение качества одного из них неизбежно влечет определенные последствия для состояния всех остальных элементов экологической системы. Поэтому в законодательстве предусматривается ряд мер, направленных на охрану отдельных видов природных объектов, имеющих определенную специфику в рамках общей задачи обеспечения благоприятного качества окружающей среды.
2. Необходимо различать экологические требования при планировании, размещении, эксплуатации отдельно взятых объектов и осуществлении планирования и застройки территории всего муниципального образования в целом. Последняя задача осуществляется посредством особых градостроительно-правовых способов и средств. Наличие плановой градостроительной документации по развитию территорий является неотъемлемым шагом к обеспечению устойчивого развития городских и сельских населенных пунктов России. Под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений людей.
Решение данной задачи обусловлено закреплением в ГрадК РФ новых форм градостроительного планирования. Согласно п. 1 ст. 9 ГрадК РФ территориальное планирование направлено на определение в его документах назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.
Документы территориального планирования подразделяются на: 1) документы территориального планирования Российской Федерации; 2) документы территориального планирования субъектов Российской Федерации; 3) документы территориального планирования муниципальных образований.
На картах (схемах) в составе материалов по обоснованию проектов схем территориального планирования Российской Федерации отображается информация о состоянии соответствующей территории, возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, включая карты (схемы) границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, последствия размещения которых могут привести к негативным изменениям качества окружающей среды, карты (схемы) границ зон экологического риска и возможного загрязнения окружающей среды вследствие аварий на потенциально опасных производственных объектах и объектах транспортной инфраструктуры. Кроме того, в документах территориального планирования фиксируются существующие и планируемые границы земель водного и лесного фонда, особо охраняемых природных территорий и иных категорий земель, что имеет важное значение и для организации охраны соответствующих природных объектов и комплексов.
Подготовка проектов схем территориального планирования Российской Федерации осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации, положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (ч. 3 ст. 11 ГрадК РФ).
Федеральный и региональный уровень градостроительного планирования определяет стратегию развития соответствующих территорий (Российской Федерации в целом или субъекта РФ), в то время как уровень непосредственного учета экологического фактора в населенных пунктах определяется в градостроительной документации органов местного самоуправления, включая генеральные планы городских округов и поселений. Подготовка проекта генерального плана осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом комплексных программ развития муниципальных образований, положений о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации и ее субъектов, схемах территориального планирования муниципальных районов (при подготовке генерального плана поселения), региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. Региональные и местные нормативы градостроительного проектирования содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры, благоустройства территории).
Реализация генерального плана происходит по плану, в котором должно содержаться решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки, а также сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, на основании которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов.
Правила землепользования и застройки (далее - Правила застройки) - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В нем устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Одной из главных целей разработки Правил застройки является создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия. Они включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты.
В результате градостроительного зонирования в границах муниципального образования выделяются жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и другие. Для каждой такой зоны устанавливается градостроительный регламент, то есть определяются виды разрешенного использования земельных участков, а также всего, что находится под и над их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Например, в жилых зонах градостроительный регламент допускает размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду (ч. 3 ст. 35 ГрадК РФ). Следовательно, строительство промышленного объекта посреди жилой застройки категорически запрещено градостроительным законодательством. Более того, если земельные участки и находящиеся на них объекты капитального строительства не соответствуют требованиям градостроительного регламента в части видов разрешенного использования, размеров или иных параметров, и этим представляют опасность для жизни и здоровья человека и окружающей среды, то на их использование может быть наложен запрет.
Необходимость осуществления вышеуказанных сложных процедур обусловлена особым местом категории земель населенных пунктов в структуре земельного фонда России. В отличие от земель сельскохозяйственного назначения, основное целевое назначение которых заключается в производстве сельскохозяйственной продукции, земли населенных пунктов используются в первую очередь как пространственный базис для размещения промышленных предприятий, жилых, общественно-деловых и культовых построек, удовлетворения иных нужд населения. Соответственно и ценность их зависит не от плодородия почв, а от месторасположения земельного участка, его рельефа, грунта, коммуникаций, экологической ситуации, ограничений и параметров застройки и т.д. Для регулирования застройки населенных пунктов в публичных интересах и сконструированы эти нормы и правила.
3. Отдельным направлением охраны окружающей среды населенных пунктов является обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, то есть такого состояния здоровья населения, среды обитания людей, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. Значение данного направления обусловлено огромной концентрацией населения на локальных городских территориях и связанной с этим обстоятельством концентрацией негативных факторов воздействия на окружающую среду продуктов человеческой жизнедеятельности.
Правовое обеспечение санитарного режима в городских и сельских населенных пунктах включает следующие меры:
а) если проживание населения и осуществление хозяйственной и иной деятельности на территориях, загрязненных физическими, химическими, биологическими и иными веществами, вредными микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций, создают угрозу здоровью человека, такие территории подлежат консервации и специальной обработке в порядке, установленном экологическим законодательством Российской Федерации. В зависимости от степени загрязнения и способа оздоровления указанных территорий может быть введен особый режим их использования (например, признание территории населенного пункта зоной экологического бедствия).
б) в целях обеспечения благоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки на территории населенных пунктов, исключающей негативное воздействие различных видов загрязнения на состояние здоровья и условий проживания населения, предусматривается государственная регистрация потенциально опасных для человека химических, биологических веществ и отдельных видов продукции, а также государственная регистрация потенциально опасных для человека веществ, наличие которой является обязательным условием допуска такой продукции к производству, транспортировке, закупке, хранению, реализации и применению (использованию).
в) Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения предусматривает санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам (ст. 18), расположенным в границах городских и сельских населенных пунктов, которые не должны являться источниками химических, биологических и иных факторов вредного воздействия на человека. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов, в том числе предельно допустимые концентрации в воде различных вредных веществ и микроорганизмов устанавливаются санитарными правилами. Для охраны водных объектов, предотвращения их загрязнения и засорения устанавливаются нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативы ПДС химических, биологических и иных веществ и микроорганизмов в водные объекты.
г) в целях недопущения биологического загрязнения территорий осуществляется нормирование качества атмосферного воздуха городских и сельских населенных пунктов. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека атмосферного воздуха в городских и сельских населенных пунктах, на территориях промышленных предприятий, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека, в том числе предельно допустимые концентрации (уровни) химических, биологических веществ и микроорганизмов в воздухе, устанавливаются санитарными правилами.
д) защита населения от различных видов загрязнений осуществляется посредством установления санитарно-эпидемиологических требований к почвам, содержанию территорий городских и сельских населенных пунктов, промышленных площадок. Данное направление означает, что в почвах городских и сельских населенных пунктов содержание потенциально опасных для человека химических и иных вредных веществ, биологических и микробиологических организмов не должно превышать предельно допустимые концентрации (уровни), установленные санитарными правилами.
Порядок и условия содержания территорий городских и сельских населенных пунктов устанавливается органами местного самоуправления при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии указанного порядка и условий санитарным правилам. Данные требования применяются и к размещению отходов производства и потребления в границах земель городских и сельских населенных пунктов.
4. В границах городского или сельского населенного пункта находятся различные природные объекты, в разной степени приспособленные человеком для своих потребностей. Однако вне зависимости от своего состояния они образуют экосистему населенного пункта, являющуюся составной частью экологической системы Российской Федерации в целом.
На территории населенных пунктов вопросы использования и охраны отдельных природных объектов обладают определенной спецификой, обусловленной потребностями обеспечения нормального функционирования городских и сельских населенных пунктов.
Одним из главных факторов оздоровления экологической обстановки на территории городов и других населенных пунктов является наличие на их территории системы озелененных территорий. Их роль в поддержании благоприятного качества окружающей среды населенных пунктов по-своему уникальна, поскольку они выполняют роль зеленых фильтров в очищении городского воздуха от копоти, пыли, газа, дыма, выбрасываемых в воздух промышленными предприятиями и автомобильным транспортом, обогащают воздух кислородом, служат одним из средств борьбы с шумом, оказывают положительное влияние на климат, защищают источники водоснабжения от загрязнения и служат местом организованного отдыха населения.
Наличие таких территорий позволяет снизить на 40-50% влияние негативных экологических факторов, воздействующих на городских жителей. Особенно велика их роль в нейтрализации вредных выбросов автотранспорта. Весь санитарно-гигиенический и ландшафтно-рекреационный потенциал озелененных территорий раскрывается в полной мере только при сочетании различных категорий и типов зеленых насаждений, образующих единую систему в пределах городских и пригородных территорий.
Зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов - это совокупность городских лесов и зеленых зон, расположенных в границах населенного пункта и выполняющих экологические, оздоровительные, рекреационные, эстетические и иные функции в целях смягчения неблагоприятного воздействия антропогенной деятельности на окружающую среду населенных пунктов и поддержание там экологического баланса.
Городские леса - это совокупность зеленых насаждений (деревьев и кустарников) в границах категории земель населенных пунктов, для которых предусмотрен ряд особенностей использования и охраны, обусловленных необходимостью сохранения ландшафтов, растительного и животного мира, окружающей среды населенных пунктов, улучшения микроклимата, организации отдыха и спорта населения, защиты территории от ветровой и водной эрозии. Под зелеными зонами следует понимать часть территории городского или сельского населенного пункта (бульвары, парки, скверы и т.д.), занятую совокупностью зеленых насаждений, включая древесно-кустарниковые, травянистые и цветочные растения естественного и искусственного происхождения. Городские леса и зеленые зоны подлежат особой охране в силу ст. 102 ЛК РФ, относящей их к разновидностям лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов (разновидности защитных лесов).
К зеленому фонду населенных пунктов по своим экологическим функциям тесно примыкают находящиеся за пределами границ населенных пунктов пригородные зоны, в составе которых также могут выделяться зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. Например, в зеленых зонах Волгограда, Камышина, Котельниково, Калача создано около 7 тысяч гектаров искусственных насаждений.
Земли пригородных зеленых зон могут быть отнесены к землям рекреационного назначения - разновидности земель особо охраняемых территорий. В этом случае в их границах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду, в том числе: использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях; ведение охотничьего хозяйства; ведение сельского хозяйства; разработка месторождений полезных ископаемых; размещение объектов капитального строительства, за исключением лесных троп, гидротехнических сооружений (ст. 105 ЛК РФ).
Вместе с тем, допускается использование земельных участков из состава земель промышленности и иного специального назначения, на которых расположены зеленые зоны, в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также по решению Правительства РФ в целях строительства, реконструкции и эксплуатации аэродромов (ст. 86 ЗК РФ).
Территории, на которых расположен зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов, могут располагаться в границах рекреационных зон либо в составе иных территориальных зон, выделяемых в соответствии с требованиями ГрадК РФ. Территориальная зона - это часть территории муниципального образования, которая характеризуется особым правовым режимом использования земельных участков, а ее границы определены при зонировании земель в соответствии с земельным, экологическим, градостроительным, лесным, водным и иным законодательством.
Исчерпывающего перечня территориальных зон ГрадК РФ не содержит. Правилами застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Одной из таких зон является рекреационная зона. В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
По функциональному назначению зеленые насаждения, образующие зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов, располагаются на трех видах территорий: территориях общего пользования (скверы, бульвары, городские леса и т.д.); территориях ограниченного пользования (в пределах жилой, промышленной и иной застройки, включая древестно-кустарниковую растительность садовых, огородных и дачных участков; территориях, особо ценные в культурном отношении); территориях специального назначения (санитарно-защитные, охранные зоны). Особое место среди них занимают зеленые насаждения особо охраняемых природных территорий населенных пунктов, например, произрастающие в дендрологических парках и ботанических садах. Такая территория получает особый эколого-правовой статус.
Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие системы зеленых насаждений, необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. Такие мероприятия могут состоять в возложении обязанностей на граждан и юридических лиц, а также в осуществлении мероприятий по охране зеленого фонда органами государственной власти и местного самоуправления.
В числе таких мероприятий можно выделить запрет строительства и расширения действующих промышленных, коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения, осуществление экологического контроля за правильной обрезкой деревьев, недопущением использования соли для очистки улиц от снега муниципальными органами ЖКХ и т.д.
