Появление таких экологических проблем, как загрязнение мирового океана, истощение озонового слоя, изменение климата, опустынивание земель, трансграничное загрязнение атмосферного воздуха и водных объектов свидетельствуют о том, что проблемы охраны окружающей среды не ограничиваются рамками отдельных стран или регионов - они приобрели глобальный характер. Необходимость решения таких проблем предполагает объединение усилий международного сообщества. Охрана окружающей среды сегодня - это одна из таких проблем человечества, которые не могут быть решены обособленными действиями государств и неизбежно требуют международного сотрудничества, совместных усилий государств и международных организаций на локальном, региональном и мировом уровнях. Можно выделить две основных формы, в которых осуществляется международное сотрудничество государств и иных субъектов международного права по проблемам охраны окружающей среды и рационального природопользования:
а) договорная форма сотрудничества, выражающаяся в заключении международных договоров, направленных на решение экологических проблем.
б) организационная форма сотрудничества, проявляющаяся в создании и деятельности международных межправительственных экологических организаций, а также в организации международных конференций по проблемам охраны окружающей среды.
Основой международного сотрудничества в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды выступает международно-правовое регулирование, базирующееся на общепризнанных принципах международного права и уже сформированных и нашедших свое документальное закрепление принципах международного права окружающей среды. К числу общепризнанных принципов международного права необходимо отнести, императивные норма jus cogens, что переводится как "неоспоримое право". Согласно ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров, jus cogens - это норма общего международного права, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер. Данные нормы закреплены, прежде всего, в уставе ООН, и к ним относятся принципы добросовестного выполнения международных обязательств, неприменения силы или угрозы силой, разрешения международных споров мирными средствами. Нарушение общепризнанных принципов международного права имеет свои негативные последствия. Так как они обладают высшей юридической силой по отношению к нормам международного договора, то если в момент заключения такой договор противоречит нормам jus cogens, он считается ничтожным. Данное правило применяется и к международным соглашениям в области охраны окружающей среды.
Международное сотрудничество по вопросам рационального природопользования и охраны окружающей среды основывается на принципах, закрепленных в международных договорах и документах так называемого "мягкого", т.е. рекомендательного права.
Основным принципом международного сотрудничества в экологической сфере является принцип заботы о людях и обеспечения права человека на благоприятную окружающую среду, нашедший отражение и во внутреннем праве государств. Например, в Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду отнесено к основным правам и свободам человека, признаваемым и гарантируемым в Российской Федерации. Данный принцип был впервые закреплен на международном уровне на Стокгольмской конференции 1972 г. в качестве первого принципа основного документа конференции - Декларации. Он гласит: "человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь". В принятой на конференции по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.) Декларации данный принцип звучал таким образом: "забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития; они имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой".
К другим принципам международного природоохранного сотрудничества можно отнести следующие основополагающие начала:
- государства вправе использовать свои собственные ресурсы в соответствии со своей политикой в области охраны окружающей среды. Данный принцип был принят на Стокгольмской конференции 1972 г. и закреплен в Декларации принципов. Он подтверждает наличие у государств суверенитета над природными ресурсами в пределах своей территории. У такого проявления суверенитета есть и обратная сторона - государства не должны злоупотреблять своими правами таким образом, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районов, лежащих за пределами национальной юрисдикции. Рассматриваемый принцип лежит в основе всех международных договоренностей по охране окружающей среды, поскольку меры по реализации международных обязательств принимаются, за редким исключением, самими государствами в своем внутреннем правопорядке, базируясь на принципе суверенитета. Например, ст. 3 Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. гласит, что государства имеют право разрабатывать свои биологические ресурсы согласно своей экологической политике и несут ответственность за обеспечение того, чтобы такая деятельность не наносила ущерба другим субъектам. С другой стороны, принятие международных соглашений формирует основы и внутригосударственной экологической политики.
- природные ресурсы (воздух, вода, земля, биологическое разнообразие) должны быть сохранены на благо нынешнего и будущего поколений. Данный принцип, по сути, отражает общеправовой принцип гуманизма, и выражается в необходимости планирования деятельности человека и управления ею, в том числе, нормирования качества окружающей среды и воздействий на нее, проведение процедуры оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности, постоянных наблюдений за состоянием окружающей среды, реализации природоохранных мероприятий и программ различных уровней. Данный принцип также закреплен в Декларации принципов 1972 г.
- невозобновимые природные ресурсы должны разрабатываться таким образом, чтобы обеспечивалась их защита от истощения в будущем и чтобы выгоду от их разработки получило все человечество. В качестве примера реализации данного принципа можно привести установление в Конвенции по морскому праву 1982 г. особенностей международно-правового режима Района морского дна, под которым понимается глубоководное морское дно, расположенное за пределами национальной юрисдикции. Конвенция 1982 г. закрепляет положение, что ни одно государство не может претендовать на суверенитет или суверенные права либо осуществлять их в отношении какой-либо части Района или его ресурсов. Все права на ресурсы Района принадлежат всему человечеству, от имени которого действует Международный орган по морскому дну (Орган), включающий в качестве членов все государства - участники Конвенции. Ресурсы Района не подлежат отчуждению, однако полезные ископаемые, добытые в Районе, могут быть отчуждены. Район используется на благо всего человечества, независимо от географического положения государств и с учетом интересов и нужд развивающихся государств и народов. Деятельность в Районе организуется, осуществляется и контролируется Органом таким образом, чтобы способствовать здоровому развитию мировой экономики и сбалансированному росту международной торговли. Так, Орган обеспечивает справедливое распределение между государствами финансовых и других экономических выгод от деятельности в Районе.
- основополагающим для принятия Киотского протокола (1997 г.) к Конвенции об изменении климата стал один из базовых принципов международного права - принцип предосторожности, который гласит: "в тех случаях, когда существует угроза серьезного или непоправимого ущерба, отсутствие полной научной определенности не должно быть причиной откладывания рентабельных мер, направленных на предотвращение экологической опасности". Помимо Киотского протокола, данный принцип озвучен в ряде международных соглашений, в том числе Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.,
- в Декларации по окружающей среде и развитию, принятой на конференции в Рио-де-Жанейро (1992 г.), был закреплен важный принцип международного права окружающей среды - принцип общей, но дифференцированной ответственности государств, с учетом социальных и экономических условий стран. Данный принцип был положен в основу Конвенции об изменении климата 1992 г., в которой признается, что основную ответственность за антропогенные изменения климата несут промышленно развитые страны. В Киотском протоколе также можно проследить реализацию рассматриваемого принципа в механизме "чистого развития". Указанный механизм предусматривает осуществление проектов по сокращению выбросов парниковых газов, выполняемых на территории стран, не входящих в Приложение 1 (развивающихся стран) за счет инвестиций государств, указанных в Приложении 1, в которое включены экономически развитые страны, взявшие на себя основные обязательства по Киотскому протоколу.
- основой конвенций о предотвращении трансграничного загрязнения является принцип "загрязнитель платит", в соответствии с которым расходы, связанные с мерами по предотвращению загрязнения и ликвидации его последствий, покрываются загрязнителем. К таким международным договорам относится, например, Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г., Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г. и др. Под трансграничным загрязнением понимается негативное антропогенное воздействие на человека и окружающую среду, физический источник которого находится на территории одного государства, а вредные последствия наступают на территории другого (или других) государств. Субъектами такого загрязнения являются "сторона происхождения", т.е. государство-загрязнитель и так называемые "затрагиваемые стороны", т.е. страны, на территории которых наблюдаются негативные последствия трансграничного загрязнения. Реализация принципа "загрязнитель платит" заключается в том, что, во-первых, вредное воздействие на окружающую среду является платным, а во-вторых, что основную ответственность за трансграничное загрязнение должно нести государство-загрязнитель. Особый порядок возмещения ущерба установлен международным правом в случаях загрязнения моря нефтью при эксплуатации нефтяных танкеров. Международное морское законодательство предусматривает возмещение превышения размера вреда Международным фондом для компенсации ущерба от загрязнения нефтью, функционирующим в соответствии с Протоколом 1992 года. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10 мая 2001 г. N 362 "О порядке реализации положений Протокола 1992 года об изменении Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1972 года" обязанность платить взносы в фонд возлагается на организации - получатели перевезенных морем нефти и нефтепродуктов. Таким образом, при сливе или иной утечке нефти с судна компенсация за пределами страховых сумм будет производиться из средств фонда. Иски о компенсации вреда предъявляются потерпевшим от загрязнения моря нефтью.
- принцип устойчивого развития, закрепленный в Декларации по окружающей среде и развитию, принятой на конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г. В частности, в ней провозглашается, что "для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него". Строго говоря, называть устойчивое развитие принципом не совсем корректно. Скорее это направление в науке и политике, концепция дальнейшего развития общества. Впервые об устойчивом развитии заговорили в конце прошлого века. Определение устойчивого развития и основные принципы его реализации были выработаны в результате работы Комиссии по охране окружающей среды и развитию ООН, начавшей свою работу в 1987 г. и представившей основные результаты на конференции в Рио-де-Жанейро. Именно с этого момента в широкий оборот вводится термин "устойчивое развитие", понимаемое как "модель движения вперед, при которой достигается удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей без лишения будущих поколений такой возможности", иными словами, основной идеей устойчивого развития является сбалансированное экономическое развитие, осуществляемое без причинения ущерба окружающей среде. Основной задачей государств на пути достижения устойчивого развития является интеграция экономических, социальных, экологических целей в последовательную стратегию, защищающую необходимые интересы каждого параметра (аспекта). В Российской Федерации идеи устойчивого развития нашли воплощение в ряде нормативно-правовых актов, например, в Указе Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", Указе Президента РФ от 20 мая 2009 г. N 579 "О комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России", ГрадК РФ и ряде других нормативных актов.
- во Всемирной хартии природы 1982 г., одобренной Генеральной ассамблеей ООН содержится принцип о необходимости воздерживаться от деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природе. В соответствии с данным принципом все государства должны идентифицировать и оценивать вещества, технологии, производство и категории активности, которые влияют или могут влиять существенным образом на окружающую среду. Деятельность человека, способная оказать вредное воздействие на природу должна контролироваться, при этом следует использовать наиболее подходящую технологию, которая может уменьшить масштабы опасности или других вредных последствий для природы. В качестве предварительного этапа осуществления хозяйственной деятельности, таящей в себе повышенную опасность для окружающей среды, должен предшествовать глубокий анализ и оценка ее возможных последствий, а лица, осуществляющие такую деятельность, должны доказать, что предполагаемая польза от нее значительно больше, чем ущерб, который может быть нанесен природе. В случаях, когда возможное пагубное воздействие такой деятельности четко не установлено, она не должна предприниматься. Данный принцип был положен в основу Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., предусматривающей сложную процедуру ОВОС с участием общественности "затрагиваемых сторон", т.е. государств, на окружающей среде которых могут негативно отразиться последствия планируемой хозяйственной деятельности. В соответствии со ст. 5 Конвенции стороны могут проводить консультации для "определения возможных альтернатив планируемой деятельности, включая альтернативу непринятия никаких действий, и возможных мер по уменьшению значительного вредного трансграничного воздействия планируемой деятельности и мониторингу последствий осуществления таких мер за счет средств Стороны происхождения". Рассматриваемый международный договор не был ратифицирован Россией, вероятно, по причине значительных финансовых затрат, связанных с его реализацией.
- важным принципом, положенным в основу всех без исключения международных соглашений по охране окружающей среды, является принцип международно-правовой ответственности, в соответствии с которым государство несет политическую или материальную (гражданско-правовую) ответственность в рамках своих обязательств. Особенностями реализации этого принципа является возмещение вреда, причиненного в результате масштабных техногенных, в первую очередь, ядерных аварий. В основу Конвенции о гражданской ответственности за ущерб в результате деятельности, опасной для окружающей среды 1993 г. и Конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г. положен порядок привлечения ответственности, согласно которому "оператор" - физическое или юридическое лицо, осуществляющее особо опасную деятельность, возмещает вред, причиненный в результате такой деятельности по правилам, предусмотренным международным и внутригосударственным законодательством, при этом общим требованием для рассматриваемых конвенций является безвиновная ответственность оператора. В отношении ядерного ущерба каждое государство само определяет предел ответственности оператора, при том лишь условии, что он не может быть ниже установленного минимального размера (около 55 млн долл. США), за пределами которого обязательства по возмещению вреда ложатся на государство. Что касается абсолютной ответственности оператора за ядерный инцидент, то это - один из основных принципов ответственности за ядерный ущерб, установившийся как в национальных правовых системах, так и международном праве, позволяющий упростить и ускорить процесс получения компенсации пострадавшим от ядерного инцидента.
В настоящее время можно говорить об усилении роли международного сотрудничества по вопросам охраны природы, результатами которого стали заключенные международные договоры, а также появление новых международных межправительственных и неправительственных экологических организаций. Данные обстоятельства могут служить доказательством формирования новой отрасли права - международного права окружающей среды.
О международных договорах, посвященных проблематике рационального природопользования и охраны окружающей среды см. подробнее комментарий ст. 82. Определенной особенностью международного сотрудничества в области охраны окружающей среды является рост количества международных неправительственных организаций, не являющихся классическими субъектами международного права, но активно участвующих в международных отношениях. К таким организациям относятся, прежде всего, Всемирный фонд дикой природы, Гринпис, Всемирный фонд охраны животных, Международный союз охраны природы и многие другие. Значимость деятельности таких организаций огромна, так как они привлекают внимание общественности, государств и всего международного сообщества к наиболее острым проблемам охраны природы, и стимулируют деятельность государств и международных межправительственных организаций в этой сфере.
