Статья 7
1-2. В комментируемой статье регламентировано издание Банком России вопросам, отнесенным к его компетенции комментируемым Законом и другими федеральными законами, нормативных актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Ранее такая регламентация содержалась в ст. 6 Закона 1990 г. о Банке России.
Следует отметить, что КС России неоднократно обращался к вопросу о нормотворческих полномочиях Банка России. В определении от 14 декабря 2000 г. N 268-О*(48) КС России указал, что статус Банка России установлен Конституцией РФ, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции - защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2); эти полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения; КС России также пришел к выводу, что нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования. Данное решение, как отмечено в определении КС России от 10 октября 2002 г. N 260-О, сохраняет свою силу и согласно ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" является обязательным на всей территории России для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно. В Законе 1990 г. о Банке России такое правило непосредственно не содержалось, но именно в условиях действия данного Закона издано Положение Банка России от 15 сентября 1997 г. N 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России"*(49) (в последующем вносились изменения), которым установлен порядок подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России, а также представления их на государственную регистрацию в случаях, определенных федеральными законами.
В пункте 1.2 названного Положения определено, что нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных комментируемым Законом и данным Положением, рассчитанных на неоднократное применение на территории РФ.
В соответствии с п. 1.4 Положения не являются нормативными актами Банка России следующие акты Банка России:
распорядительные акты;
акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов РФ в сфере компетенции Банка России, если правомочие по толкованию указанных нормативных правовых актов непосредственно предоставлено Банку России;
акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования; иные акты, не отвечающие признакам нормативного акта Банка России, указанным в п. 1.2 Положения.
Как предусмотрено в ч. 1 комментируемой статьи, Банк России издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций (в ст. 6 Закона 1990 г. о Банке России такое правило не содержалось). В этой связи следует отметить, что согласно п. 1.5 названного Положения Банка России от 15 сентября 1997 г. N 519: нормативные акты Банка России принимаются в форме указаний, если их содержанием является установление отдельных правил по вопросам, отнесенных к компетенции Банка России. Нормативные акты Банка России принимаются в виде указаний об изменении и дополнении действующего нормативного акта Банка России, если содержат положения об изменении отдельных положений действующего нормативного акта Банка России и (или) о дополнении нормативного акта Банка России. Нормативные акты Банка России принимаются в виде указаний об отмене действующего нормативного акта Банка России, если ими отменяется действующий нормативный акт Банка России в целом;
нормативные акты Банка России принимаются в форме положений, если их основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России;
нормативные акты Банка России принимаются в виде инструкций, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России).
Следует отметить, что в комментируемой статье не воспроизведено положение ч. 2 ст. 6 Закона 1990 г. о Банке России о том, что нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам. В этом не было необходимости, поскольку указанное положение непосредственно следует из норм ч. 2 ст. 4 и ст. 76 Конституции РФ, определяющих верховенство и прямое действие федеральных законов на всей территории РФ.
3. Как установлено в ч. 3 комментируемой статьи, нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России - "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров (в ч. 3 ст. 6 Закона 1990 г. о Банке России устанавливалось, что со дня официального опубликования в "Вестнике Банка России"; об изданиях Банка России см. комментарий к ст. 25 Закона). Данное правило основано на положении ч. 3 ст. 15 Конституции РФ о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Распоряжением Банка России от 19 августа 1997 г. N Р-253 "О порядке предоставления и публикации информации в "Вестнике Банка России" в целях совершенствования порядка предоставления и публикации информации в официальном издании Банка России "Вестник Банка России" наряду с прочим установлено следующее:
"Вестник Банка России" включает в себя следующие основные разделы: официальные документы Банка России; информационно-аналитические и статистические материалы; обзоры состояния банковской системы России, рынка кредитных ресурсов, валютного и финансового рынков;
не подлежат опубликованию нормативные акты Банка России, содержащие сведения, составляющие государственную тайну и (или) сведения ограниченного распространения, а также отдельные пункты нормативных актов Банка России, содержащие сведения такого рода (о сведениях, составляющих государственную тайну, и сведениях ограниченного распространения см. комментарий к ст. 92 Закона).
В части 3 комментируемой статьи вслед за ч. 3 ст. 6 Закона 1990 г. о Банке России также установлено, что нормативные акты Банка России не имеют обратной силы. Тем самым применительно к действию нормативных актов Банка России воспроизведен общепринятый правовой принцип, согласно которому акты законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения этих актов в действие.
4-6. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (до внесения изменения Федеральным законом от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ непосредственно указывалось на необходимость государственной регистрации в Минюсте России). Это означает, что подлежат применению Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009*(50) (в ред. последующих изменений). Разъяснения о применении названных Правил утверждены приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88*(51) (в ред. последующих изменений).
Как предусмотрено в ч. 5 комментируемой статьи, не подлежат государственной регистрации нормативные акты Банка России, устанавливающие:
курсы иностранных валют по отношению к рублю;
изменение процентных ставок;
размер резервных требований;
размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;
прямые количественные ограничения;
правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;
порядок обеспечения функционирования системы Банка России.
При этом в ч. 6 комментируемой статьи предусмотрено, что в соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, также могут не подлежать регистрации иные нормативные акты Банка России (до внесения изменения Федеральным законом от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ непосредственно указывалось на государственную регистрацию в Минюсте России). Следует отметить, что ранее вместо положений ч. 4-6 комментируемой статьи в ч. 4 ст. 6 Закона 1990 г. о Банке России предусматривалось лишь то, что нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Минюсте России в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств.
В соответствии с п. 10 названных выше Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Согласно п. 11 указанных Правил (в ред. постановления Правительства РФ от 17 марта 2009 г. N 242*(52)) государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя: юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ, включая проверку на наличие в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции; принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
7. Часть 7 комментируемой статьи предусматривает, что в необходимых случаях нормативные акты Банка России в полном объеме направляются во все зарегистрированные кредитные организации. Такое же правило ранее содержалось в ч. 5 ст. 6 Закона 1990 г. о Банке России, при этом уточнялось, что указанные акты направляются почтовой или иной связью. Что именно следует понимать под указанными необходимыми случаями, не пояснено. Положение Банка России от 15 сентября 1997 г. N 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" также не содержит детализирующих норм. Видимо, подразумевается, что необходимость направления нормативного акта Банка России во все зарегистрированные кредитные организации определяется Банком России по собственному усмотрению.
8. Согласно ч. 8 комментируемой статьи нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти. Данная норма содержит важное уточнение, поскольку ранее в ч. 6 ст. 6 Закона 1990 г. о Банке России предусматривалось лишь то, что нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в установленном законом порядке. О порядке оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти см. комментарий к ст. 50 Закона.
9. Часть 9 комментируемой статьи устанавливает необходимость направления в Банк России на заключение проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих функций. В этой связи следует отметить, что Регламент Государственной Думы не предусматривает каких-либо особенностей работы над законопроектами, касающихся выполнения Банком России своих функций. В то же время в данном документе определены особенности рассмотрения законопроектов о внесении изменений в комментируемый Закон (см. комментарий к ст. 21 Закона).
Следует также отметить, что в названных выше Правилах, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, не предусмотрено особенностей издания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих функций. В то же время Положение Банка России от 15 сентября 1997 г. N 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" определяет порядок принятия Банком России нормативных актов совместно с федеральными органами исполнительной власти. Так, в п. 8.1 названного Положения предусмотрено, что нормативные акты, принимаемые Банком России совместно с федеральными органами исполнительной власти (межведомственные нормативные акты), разрабатываются и вступают в силу в соответствии с данным Положением, если Банк России является организацией, ответственной за подготовку проекта межведомственного нормативного акта; в иных случаях проекты межведомственных актов разрабатываются в соответствии с утвержденными Правительством РФ правилами подготовки ведомственных нормативных актов, т.е. Правилами, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009.
