1. Для более эффективной и организованной защиты своих экологических прав граждане вправе создавать общественные и иные некоммерческие экологические объединения. Данная редакция комментируемой статьи является более прогрессивной по сравнению с ранее предусматривавшейся аналогичной нормой закона "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г., согласно которой действовали "экологические и иные общественные объединения". Такая классификация форм участия общественности в области охраны окружающей среды конкретизировалась и в иных экологических законах. Например, согласно ст. 20 Закона об экологической экспертизе, общественная экологическая экспертиза может проводиться только теми общественными объединениями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.
В комментируемой статье предлагается другая классификация форм экологического объединения граждан, упоминая наряду со ставшими традиционными формами - общественными объединениями - еще и некоммерческие экологические объединения. С позиций гражданского законодательства, некоммерческие объединения (юридические лица) - это категория родовая, включающая в себя в качестве разновидности и общественные объединения. Юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Таким законом является, например, Федеральный закон от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях", предусматривающий, кроме указанных в ГК РФ, и ряд других организационно-правовых форм некоммерческих объединений, таких, например, как некоммерческое партнерство или автономная некоммерческая организация, создаваемые для достижения общественно-полезных целей.
Действующая редакция комментируемой статьи отображает реально сложившуюся практику работы некоммерческих объединений (особенно фондов) в области охраны окружающей среды, а также необходимость законодательного подтверждения прав некоммерческих юридических лиц в области охраны окружающей среды. На сегодняшний день наиболее характерной формой организации граждан пока продолжает оставаться общественное объединение. Такие объединения могут создаваться в нескольких организационно-правовых формах: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности (ст. 7 Закона "Об общественных объединениях").
Одним из наиболее крупных экологических объединений является Международный Социально-экологический союз, собирающий и распространяющий экологическую информацию, разрабатывающий экологические программы. Не менее известна эколого-правовая фирма "Женщины-юристы за окружающую среду и развитие" (г. Москва), которая осуществляет общественную экологическую экспертизу, оказывает прочие юридические услуги по вопросам экологии, в том числе защищает экологические права и интересы в судах. Этим же занимается правовой центр "Юристы за экологию" (г. Санкт-Петербург), Партия зеленых (Санкт-Петербург) и др. Кроме того, следует отметить Экоцентр "Дронт" (Нижний Новгород), Эколого-правовой центр (Томск), "Движение за ядерную безопасность" (Челябинск), "Байкальскую экологическую волну" (Иркутск), Ассоциацию "зеленых" Карелии, общественное экологическое объединение "Экопресс" (Волгоград) и т.д. Существуют и международные общественные экологические организации и объединения, которые имеют в России свои филиалы и представительства ("Гринпис", "Экология", "Зеленый крест", Всемирный фонд охраны дикой природы, Международный союз охраны природы и природных ресурсов и т.д.).
2. Все экологические организации (объединения) по критерию характера осуществляемых видов деятельности можно подразделить на три группы.
Во-первых, общественные объединения, осуществляющие открытый перечень неюридических видов природоохранной деятельности (научную, образовательную, воспитательную, культурно-оздоровительную и т.д.).
Во-вторых, общественные организации, ведающие конкретными проблемами охраны окружающей среды, например, охраной животных (Межреспубликанский благотворительный фонд в защиту животных "Россиянин") или сохранением видового разнообразия птиц (Союз охраны птиц в России).
В-третьих, общественные объединения, участвующие в разработке нормативных правовых актов, парламентских слушаниях, осуществляющие защиту экологических прав граждан в судах и другую правовую помощь населению, проводящие общественные экологические экспертизы, участвующие в подготовке референдумов по экологическим вопросам и т.д.
Кроме того, общественные экологические объединения по критерию численности могут различаться от насчитывающих в своем составе нескольких человек до нескольких десятков и даже сотен; по территориальному охвату они могут быть локальные, региональные и общероссийские; по уровню решаемых проблем - от локальных до глобальных; по специализации - от небольшого числа рассматриваемых проблем до проведения широкого комплекса экологически значимых работ; по отношению к государственным органам - от сотрудничества до выступления с альтернативных позиций.*(6)
В последние годы стала проявляться новая черта российского экологического движения, связанная с попытками участия в выборах под политическими лозунгами и создания политических партий и движений.
3. В настоящий момент в России действует более одной тысячи общественных экологических объединений. Данные объединения в разном объеме пользуются предоставленными им экологическими правами. Представляются наиболее важными в практическом отношении видами деятельности общественных и иных некоммерческих объединений осуществление судебной защиты экологических прав и законных интересов граждан. Такая судебная практика (хотя еще и не многочисленная) постепенно складывается.
Приведем ряд характерных примеров. Так, 19 декабря 1995 г. правительство Ленинградской области приняло постановление, согласно которому уменьшалась территория заказника "Линдуловская роща" (было изъято 584 из 939 га леса). По мнению межрегионального общественного объединения "Партия зеленых", предусмотренное изменение границ особо охраняемой природной территории Линдуловской лиственной рощи не соответствовало требованиям ранее принятого нормативного акта, а также нарушало право граждан на благоприятную окружающую среду, а изменение режима природопользования могло отрицательно повлиять на состояние животного мира.
Рассмотрев дело по существу, суд установил, что возможное наступление или отсутствие вредных экологических последствий в связи с изменением правового статуса, режима и размера государственного заказника "Линдуловская роща" в результате реализации постановления правительства области от 19 декабря 1995 г. могло быть установлено только государственной экологической экспертизой, которая вопреки требованиям закона не состоялась, а потому постановление правительства Ленинградской области противоречит экологическому законодательству.
Не менее известное дело с участием общественных экологических объединений было выиграно в 1999 г., когда проект бурения разведочной скважины компанией "ЭКССОН" получил отрицательное заключение государственной экологической экспертизы в связи с предполагаемым сбросом отходов бурения в море. Несмотря на это, Правительство РФ своим распоряжением фактически разрешает указанный сброс. Комитет по экологии Государственной Думы РФ и "Экоюрис" от имени природоохранных общественных организаций и граждан Дальнего Востока в 1999 г. опротестовывают данное решение в Верховном Суде РФ, который признает его недействительным. В результате спустя несколько месяцев распоряжение Правительства РФ было отменено Председателем Правительства Российской Федерации.*(7)
4. В последние годы все большее распространение получает обжалование общественными объединениями в суде решений органов публичной власти о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду и об ограничении, приостановлении и прекращении осуществляемой хозяйственной деятельности. Одним из таких примеров работы общественных экологических объединений являлась попытка Волгоградского областного экологического объединения "Экопресс" в судебном порядке потребовать прекращения строительства элитных жилых домов в рекреационной зоне города Волгограда.
Суть дела заключалась в том, что постановлением администрации города Волгограда ООО был предоставлен в аренду земельный участок в границах Центрального парка культуры и отдыха для строительства девяти семнадцатиэтажных домов. В ходе подготовки к строительству потребовалось уничтожить более сотни деревьев. Кроме того, экологи полагали, что на территориях рекреационных зон, каковой является данный парк, не допускается строительство и расширение действующих коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения. Сокращение территории парка ухудшало экологическую ситуацию на территории Центрального района, поскольку наличие системы озелененных территорий в Волгограде является одним из главных факторов оздоровления на соответствующей территории экологической обстановки. Дело было принято к рассмотрению Центральным районным судом города Волгограда, и хотя в иске было отказано, представляется очень важным преодоление (хотя бы в единичном случае) обычной пассивности общественности в деле охраны окружающей среды, поскольку данное дело приобрело в Волгограде широкий общественный резонанс.
Заметим, что год от года размах и содержание участия общественности в принятии решений, реализация которых связана с негативным воздействием на окружающую среду, неуклонно увеличивается. Наиболее распространенным вариантом экологически значимых решений, в которых участвует общественность, является определение мест нового строительства, предоставление земельных участков, утверждение проектов, принятие генеральных планов городов и др. Однако надо иметь в виду, что экологические последствия могут возникнуть не только из-за нового строительства, но и в результате перепрофилирования (или ликвидации) определенных объектов, поэтому соответствующие решения должны иметь экологическое обоснование, проходить экологическую экспертизу и процедуру общественных обсуждений.
Формирование института участия общественности в процедуре принятия экологически значимых решений является необходимым условием становления демократического правового государства в Российской Федерации, поскольку именно гражданские инициативы являются той движущей силой, которая способствует недопущению негативного воздействия на окружающую среду при размещении потенциально опасных промышленных объектов.
Наиболее эффективной формой участия общественности в принятии таких решений является участие граждан и их объединений в обсуждении генеральных планов городских округов и поселений, а также правил землепользования и застройки, поскольку именно этими видами градостроительной документации определяются стратегические параметры застройки территории муниципальных образований, и на этой стадии оптимальнее всего обратить внимание органов местного самоуправления на недопустимость игнорирования экологических интересов населения.
5. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает обязанность общественных и иных некоммерческих объединений по соблюдению требований в области охраны окружающей среды. Под указанными требованиями комментируемый закон понимает предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды. Более конкретно данные требования раскрываются в Главе VII комментируемого закона "Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности". Как следует из анализа статей данной главы, природоохранные требования распространяются на всех субъектов, осуществляющих предусмотренные в данной главе виды деятельности. Следовательно, положения данной главы распространяются и на общественные и иные некоммерческие объединения, в связи с чем, проведенное п. 2 комментируемой статьи дублирование положений главы VII комментируемого закона лишено особого практического смысла.
