1. Уровень загрязнения воздуха, особенно в крупных промышленных городах, уже много лет превышает по ряду показателей предельно допустимые нормы, а площадь нарушенных земель России составляет сегодня более миллиона гектаров. Все эти факты говорят только об одном: нужно срочно менять систему государственного контроля за экологией. Сфера экологии нуждается в системном реформировании, и начинать этот процесс нужно с системы нормативов качества окружающей среды. Очевидно, что для начала необходимо сформировать систему экологического нормирования, без которой все экологические законы будут просто бесполезными.
Действительно, экологические законы невозможно реализовать без установления соответствующих нормативов качества окружающей среды, на основе которых можно оценить объем допустимой нагрузки на каждую конкретную территорию, посчитать, какое количество промышленных объектов можно здесь разместить, какой совокупный ущерб они наносят экосистеме, оценить риски, рассчитать адекватный этому ущербу размер экологических платежей и штрафов. Сегодня ведомства, к полномочиям которых относится проведение экологического контроля, вместо проверки соответствия деятельности хозяйствующих субъектов природоохранным требованиям и нормативам качества окружающей среды, проверяют соответствие состояния окружающей среды санитарно-эпидемиологическим требованиям и нормам, что никак не сказывается на реальном состоянии окружающей среды, поскольку не стимулирует снижение ущерба, наносимого окружающей среде.
В действующем российском законодательстве система нормирования существует лишь номинально, поскольку сформирована она была под задачи и потребности плановой централизованной экономики. Понятно, что в современных условиях такой подход безнадежно устарел. Более того, после вступления в силу Закона о техническом регулировании нормативы, закрепленные в законодательстве об охране окружающей среды, нуждаются в согласовании с технологическими нормативами, увязанными с конкретными технологическими возможностями и способами производства. Именно это направление Президент России Дмитрий Медведев выделил в качестве основного, поскольку это позволит существенно продвинуться как в развитии природоохранного законодательства, так и в разрешении накопленных еще с советских времен экологических проблем на территориях страны.*(26)
История развития нормирования такова: первоначально были установлены нормативы качества окружающей среды, приемлемые для человека, чем было положено начало работам в области санитарно-гигиенического нормирования. Однако человек не самый чувствительный из биологических видов, и принцип "Защищен человек - защищены и экосистемы", нельзя назвать верным. Отголоски этого подхода существуют и поныне. Так, Закон об охране атмосферного воздуха различает гигиенический и экологический норматив качества атмосферного воздуха. Первый вид нормативов отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека, а второй показывает содержание вредного воздействия на окружающую среду. Не видя смысла "в гигиенических нормативах качества атмосферного воздуха как самостоятельных, возникает подозрение, что они были приняты для оправдания бездействия специально уполномоченных органов государственного управления в данной сфере".*(27)
Экологическое нормирование, прежде всего, должно предполагать учет так называемой допустимой нагрузки на экосистему.
2. Нормативы качества окружающей среды - это нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда. Данная группа экологических нормативов является одним из критериев определения благоприятности качества окружающей среды и может быть использована при защите экологических прав граждан в суде.
3. Нормативы качества окружающей среды предусмотрены многими документами: Постановлениями Правительства РФ, ГОСТами, ОСТами, СНиПами, СанПиНами, ОБУВами, Приказами МПР России и другими. Выделяют различные виды нормативов качества окружающей среды: нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы ПДК химических веществ, включая радиоактивные вещества; нормативы предельно допустимых уровней воздействий, в том числе вредных физических воздействий (шум, тепло, вибрация, магнитные поля и т.д.) и радиационных воздействий; нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы ПДК микроорганизмов; иные нормативы качества окружающей среды, установленные нормативно-правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
4. При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение. Для достижения целей экологического права в целом и сохранения экосистем в частности весьма важно учитывать названные выше особенности при установлении нормативов качества окружающей среды. Территория Российской Федерации обширна и экологические системы в ее пределах разнообразны и обладают рядом особенностей. И эти особенности нельзя не учитывать при создании эколого-правового механизма, в том числе при нормировании. В Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. это было сделано более ясно. Так, в соответствии с п. 2 ст. 26 указанного закона, с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, национальных парков, курортных и рекреационных зон) для них устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на природную среду.
Представляется, что и это законодательное положение не вполне корректно. В рамках рассмотренной выше тесной взаимосвязи нормативов качества и нормативов предельно допустимого воздействия на окружающую среду, для соответствующих территорий прежде всего должны быть установлены более строгие нормативы качества окружающей среды, а уже на их основе - более строгие нормативы предельно допустимых вредных воздействий на нее. Указанный дифференцированный подход к установлении нормативов впервые в истории отечественного права был выражен еще в 1980 г. в Законе СССР "Об охране атмосферного воздуха". В нем было указано, что нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и уровней вредных физических воздействий на него являются едиными для всей территории СССР, в необходимых случаях для отдельных районов устанавливаются более строгие нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе.
Логика позиции законодателя в изложенном вопросе вполне понятна и оправданна. Потребность в дифференциации нормативов качества окружающей среды возникает в связи с наличием на территории России различных природных и климатических зон и соответственно с различной реакцией растительных и животных организмов и экологических систем на однотипные воздействия. Так, по данным Лаборатории охраны природы Кольского филиала АН СССР, "моховые и лишайниковые тундры, еловые, сосновые и лиственные леса, моховые болота будут деградировать даже при соблюдении общесоюзных нормативов ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе"*(28). Эмпирическим путем установлено, что для сохранения экологических систем на соответствующих территориях нормативы ПДК должны быть ужесточены на 20%.
Необходимость дифференциации нормативов осознается и применяется на практике не часто. Это, например, проявляется, в Законе об охране озера Байкал: на основании данных научных исследований должны разрабатываться и утверждаться нормативы предельно допустимых вредных воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения (ст. 13). Отрадно, что законодательно закреплено такое очевидное требование к разработке и установлению нормативов: установлению нормативов качества окружающей среды для каждой природно-климатической зоны с учетом особенностей экосистем должны предшествовать научные исследования. Одновременно очевидна потребность установления более строгих нормативов ПДК также с учетом повышенной социальной и экологической ценности отдельных территорий - заповедников, заказников, курортных и рекреационных территорий.
"Выявление районов, для которых должны быть установлены более жесткие нормативы ПДК загрязняющих веществ в атмосферном воздухе - важная и срочная задача органов общегосударственной службы наблюдения и контроля за уровнем загрязнения природной среды".*(29) Это суждение было высказано четверть века назад. Однако, несмотря на осознание исследуемой меры законодателем, установление нормы в законе, она не была реализована ни применительно к экологически более чувствительным естественным природным системам, ни применительно к особо охраняемым природным территориям. Реализация этой меры особенно актуализируется сейчас в связи с перспективами интенсификации крупномасштабных работ по разработке месторождений минеральных ресурсов в арктической части России.*(30)
В настоящее время только в двух действующих Федеральных законах - Законе об охране озера Байкал и Федеральном законе "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. предусмотрена необходимость разработки и установления нормативов качества окружающей среды для соответствующих территорий. Очевидно, что эти нормативы должны быть разработаны с учетом особенностей естественных экологических систем, отношения по поводу которых регулируются названными Законами.
Как отмечалось, экологические нормативы, в частности нормативы качества окружающей среды, могут служить важным средством как предупреждения деградации экологических систем, так и их восстановления.
