1. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - это нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.
В отличие от нормативов качества окружающей среды эта группа экологических нормативов, иногда называемая производственно-хозяйственные нормативы, устанавливает требования к источнику вредного воздействия. Для каждого источника вредного воздействия (например, каждой трубы на предприятии) устанавливаются определенные пределы (параметры) выбросов, сбросов или иных видов вредного воздействия.
Для предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для природопользователей устанавливаются следующие нормативы допустимого воздействия: на окружающую среду: нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов; нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение; нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий); нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды; нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду и др.
Законодатель в последующих статьях комментируемого закона дает более подробную информацию о каждом из видов нормативов допустимого воздействия на окружающую среду.
Следует обратить внимание на то, что данный перечень нормативов не является закрытым и может быть дополнен нормативами допустимых воздействий на окружающую среду, установленными в федеральных и региональных нормативно-правовых актах. На первый взгляд, столь обширный перечень нормативов предполагает высокие гарантии защиты большинства компонентов окружающей среды. Однако, как показывает практика, ситуация с их реализацией не заслуживает особого оптимизма.
Несмотря на то, что в настоящее время для контроля за соблюдением нормативов используются сотни стационарных и передвижных лабораторий и даже космическая техника, эти нормативы в большинстве своем не соблюдаются. Такое различие между словом и делом существует либо ввиду отсутствия надлежащих мер обеспечения реализации нормативов качества окружающей среды, либо ввиду невнимательного отношения правоохранительных и природоохранных органов к действующему административному, уголовному и гражданскому законодательству. В самом деле, на практике редко происходит применение ст.ст. 8.1-8.5 КоАП РФ, равно как и ст.ст. 246-262 УК РФ. Аналогичным образом, существуют технические и юридические проблемы с определением размера причиненного вреда природной среде даже при наличии различных такс и методик определения размера вреда.
Поэтому в действительности нормативы выбросов и отбросов постоянно превышаются. Не случайно в более чем 100 городах России уровень, например, загрязнения атмосферы превышает нормативы в десятки, а то и сотни раз. Постоянно превышаются нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение. В средствах массовой информации постоянно (и безуспешно) обсуждается вопрос о необходимости ликвидации многочисленных несанкционированных свалок. Шум, вибрации, ароматическое загрязнение, например, лизином, вызывает заболевания астмой, особенно у детей; вредное воздействие электромагнитных полей до сих не попадало во внимание правоохранительных и природоохранных органов.
Аналогичные нарушения нормативов присущи изъятию компонентов природной среды (нарушение требований расчетной лесосеки, квот вылова рыбных запасов, отстрела диких животных и т.д.).*(31)
Представляется, что нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны постоянно меняться, при их установлении нужно оперативно учитывать появление новых экологических условий, строже контролировать порядок их соблюдения. И только в таком случае указанные нормативы будут реально действовать и станут не просто номинальной, а реальной основной природоохранной деятельности.
2. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду устанавливаются для физических и юридических лиц - природопользователей. Рассмотрим понятие природопользователь подробнее.
Природопользователи - это юридические лица и граждане Российской Федерации, а также апатриды, иностранные юридические лица и граждане, осуществляющие на территории Российской Федерации различные виды деятельности, в ходе которых происходит осуществление предусмотренных экологическим и природоресурсовым законодательством форм воздействия на природу. Для лучшего уяснения понятия природопользватели, необходимо определить, что же представляет собой природопользование. Природопользование представляет собой рациональное и экономное использование природных ресурсов без допущения нарушения экологического равновесия окружающей среды в целях удовлетворения социально-экономических потребностей общества с учетом нужд настоящего и будущих поколений.
В комментируемой статье установлено, что организациям и предпринимателям - природопользователям устанавливаются нормативы в части допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Из такой формулировки не совсем понятно, кем разрабатываются и кем утверждаются такие нормативы и в чем конкретно состоит процедура их установления. Как известно, охрана окружающей среды распространяется на водные объекты, воздушное пространство, недра, землю, лесной фонд, животный мир и согласуется с экологической безопасностью человека (ст. 4 комментируемого закона). Поэтому с комментируемым законом неразрывно связаны другие федеральные законы, в которых также есть положения о разработке нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. В этих целях, как правило, для каждой сферы воздействия природопользователями на основании различных методик разрабатывают проекты нормативов. Эти проекты согласовываются и утверждаются компетентными органами в соответствии с порядками разработки и утверждения данного вида нормативов.
Порядок разработки нормативов имеет свою специфику для каждого вида объектов. Так, отношения, связанные с экологической охраной атмосферного воздуха, регулируются Законом об охране атмосферного воздуха. Согласно данному Закону, нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, методы их определения устанавливаются, разрабатываются и утверждаются в порядке, определенном Правительством РФ (п. 7 ст. 12). Правительство РФ утвердило такой порядок Постановлением от 2 марта 2000 г. N 183 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредного физического воздействия на него". В соответствии с п. 8 Положения разработка предельно допустимых и временно согласованных выбросов обеспечивается юридическим лицом, имеющим стационарные источники выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, на основе проектной документации (для новых или реконструированных объектов) и данных инвентаризации выбросов вредных веществ в воздух (для действующих объектов). Относительно водных объектов порядок утверждения нормативов воздействия на них предусмотрен Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты". Отдельными постановлениями Правительства Российской Федерации утверждены нормативы в области размещения отходов производства и потребления и т.д. Общим для всех видов нормативов является то, что обеспечение разработанной и утвержденной в установленном порядке природоохранной документации является самостоятельной обязанностью природопользователей, которая закреплена в экологическом законодательстве на федеральном уровне.
3. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий. Данная норма еще раз подчеркивает органическое единство двух групп нормативов: нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Данная норма, помимо вышеуказанного, означает необходимость проведения дифференциации нормирования допустимого воздействия с учетом наличия на территории России различных природно-климатических зон с различной реакцией животных и растений на одинаковые негативные воздействия. Кроме того, основанием для дифференциации показателей экологических нормативов может служить нахождение в районе расположения хозяйствующего субъекта уникальной природной территории, отнесенной в установленном порядке к категории ООПТ.
В связи вышеизложенным на практике часто возникают споры, связанные с осуществлением полномочий по установлению нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Наличие данной группы споров свидетельствует о необходимости установления наряду с федеральными нормативами и лимитами региональных нормативов и лимитов допустимого воздействия на окружающую среду. Необходимость регионального нормирования вызвана резкими различиями природно-климатических и ландшафтных условий, дифференциацией территорий по уровням антропогенного воздействия на окружающую среду, природно-восстановительным потенциалом территорий, удельной плотностью населения, а также уровнем загрязнения за предшествующий период в результате хозяйственной деятельности.
Данный вывод подтверждается рядом примеров из судебной практики. Так, Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ было рассмотрено дело по заявлению прокурора Республики Татарстан о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных пунктов Положения о Министерстве экологии и природных ресурсов Республики Татарстан, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики от 9 июля 2001 г. N 433 "Вопросы Министерства экологии и природных ресурсов Татарстан". Данным Положением предусматривалось, что к полномочиям данного Министерства относились вопросы установления лимитов на размещение отходов. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ удовлетворила заявление прокурора, мотивировав свои выводы следующим.
Закон об отходах является специальным по отношению к комментируемому закону, ст. 6 которого предусмотрено право субъекта Российской Федерации разрабатывать и утверждать нормативы, государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды, содержащие соответствующие требования, нормы и правила не ниже установленных на федеральном уровне. Согласно ст. 5 Закона об отходах, установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами отнесено к полномочиям Российской Федерации. В ст. 5 комментируемого закона кроме перечисленных в данной статье полномочий органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, содержится указание на то, что к их полномочиям могут быть отнесены и иные полномочия, предусмотренные другими федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Что имеет место в данном случае.*(32)
4. Согласно п. 3 комментируемой статьи, за превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством. Например, ст. 6.5 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение санитарно - эпидемиологических требований к питьевой воде. Такое нарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двух тысяч до трех тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Интересным с точки зрения правоприменительной практики является следующее. Некоторые природопользователи считают, что если они привлечены к ответственности за сверхлимитные сбросы (выбросы, размещения отходов), то это освобождает их от обязанности разработать проекты нормативов. Подобный вывод является ошибочным. Обязанность по разработке необходимой природоохранной документации никак не связана с наличием или отсутствием другой обязанности - по расчету и внесению платы за загрязнение окружающей среды. Она вытекает из фактических условий ведения хозяйственной деятельности юридического лица (предпринимателя).
Что касается споров, связанных с привлечением физических и юридических лиц к административной ответственности за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения, то такие споры уже давно составляют самостоятельную группу в рамках споров в сфере нормирования. Это и не удивительно. Суммы штрафов являются существенными даже для крупных предприятий, именно поэтому в 95% случаев протоколы о таких правонарушениях оспариваются.
Предметом данной категории споров является требование заявителя об отмене решения органа, осуществляющего экологический контроль, о привлечении к административной ответственности. В качестве основных причин удовлетворения требований заявителя указывается на недостатки документов, фиксирующих административное правонарушение, в результате чего невозможно установить вину привлекаемого к ответственности лица.
Так, ООО "СЦТИ "Диво" было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ вследствие выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух без специального разрешения в процессе покраски помещения. Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 20 января 2004 г. N КА-А40/10998-03*(33) правовая норма, предусмотренная ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, была истолкована следующим образом.
Статья 12 Закона об охране атмосферного воздуха устанавливает технические и предельно допустимые выбросы в атмосферный воздух, несоблюдение или превышение которых влечет административную ответственность. Ни протокол об административном правонарушении, ни постановление о привлечении к ответственности не содержат сведений о превышении заявителем каких-либо конкретных предельно допустимых выбросов в атмосферный воздух. Утверждение ответчика о производстве заявителем покраски лакокрасочными материалами промышленного оборудования и агрегатов в производственных целях ничем не подтверждено. В протоколе об этом не указано, нет также и документов (устава общества), из которых можно было бы определить хозяйственную деятельность "СЦТИ "Диво".
При таких обстоятельствах привлечение ООО "СЦТИ "Диво" к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ является неправомерным, поскольку природоохранительными органами не доказано превышение индивидуально-определенных нормативов допустимого воздействия, а, следовательно, не установлена причинно-следственная связь между совершенным деянием и наступившими последствиями.
Случай, когда органы, осуществляющие государственный экологический контроль, привлекают юридических лиц к административной ответственности только на основании данных о превышении допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе или водном объекте (на основании нормативов предельно допустимых концентраций), не является единичным. Возможно, практика привлечения к ответственности на основании превышения нормативов ПДК продолжает существовать ввиду того, что ранее при наложении мер ответственности указанным органам предписывалось исходить именно из принципа превышения нормативов ПДК, при этом оформление дополнительных сведений о превышении индивидуально установленных нормативов ПДВ и ПДС не требовалось (п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. N 4 "О практике применения судами законодательства об охране природы").
Нормативы ПДК представляют собой "обезличенные" показатели допустимых концентраций загрязняющего вещества в определенном компоненте природной среды. Отсюда превышение указанных нормативов не свидетельствует о противоправной деятельности конкретного хозяйствующего субъекта. Поскольку превышение нормативов ПДК загрязняющих веществ для органов, осуществляющих государственный экологический контроль, является определяющим при наложении административной ответственности, то ни в протоколах об административном правонарушении, ни в постановлениях о привлечении к административной ответственности не фиксируется факт превышения индивидуально установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду - нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов (далее - нормативы ПДВ и ПДС).
Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" дано разъяснение по поводу применения правовых норм, устанавливающих ответственность, за нарушение экологического законодательства. Теперь при рассмотрении данной категории дел особое значение приобретает установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью людей, выяснение иных обстоятельств, в частности, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения, а равно и то, не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости (п. 2). Представляется, что приведенное положение Постановления Пленума Верховного Суда РФ обязывает суды устанавливать причинно-следственную связь между совершенным деянием, которое выражается в превышении нормативов ПДВ (ПДС), установленных для предприятия, и наступившими вредными последствиями в виде превышения нормативов ПДК.
Суды исходят из того, что отсутствие надлежаще оформленных документов, подтверждающих противоправное деяние физического или юридического лица, является основанием для отказа в привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ, ввиду недоказанности причинно-следственной связи между совершенным деянием и наступившими последствиями. Однако, несмотря на разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, органы, осуществляющие экологический контроль, продолжают привлекать к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.21 КоАП РФ только на основании данных о превышении нормативов ПДК, не оформляя при этом надлежащих документов*(34).
