Статья 15. Экспертная комиссия государственной экологической экспертизы
1. В настоящей статье определяются порядок создания и состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.
Статья адресована федеральному органу исполнительной власти в области экологической экспертизы и органам государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченным на организацию и проведение государственной экологической экспертизы.
Комментируемая статья основывается на одном из принципов экологической экспертизы, предусмотренном в ст. 3 комментируемого закона, - независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы.
Выполнение этого принципа обеспечивается преимущественно путем формирования экспертных комиссий в основном из внештатных экспертов. В то же время комментируемой статьей допускается участие в качестве экспертов государственной экологической экспертизы штатных сотрудников федерального органа исполнительной власти и штатных сотрудников органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы.
При этом включение штатных экспертов в состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы возможно лишь по согласованию с внештатными экспертами, и в случаях, определенных нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы. Закон исключает возможность директивного включения (т.е. без их согласия) внештатных экспертов в состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.
Вопрос об участии штатных сотрудниках в экспертной комиссии был предметом рассмотрения Верховного Суда РФ. В принятом решении Верховный суд РФ оставил без удовлетворения требования истца, о том, что положение о возможности формирования состава экспертной комиссии из штатных сотрудников уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы не соответствует требованиям ч. 1 ст. 15 Федерального закона "Об экологической экспертизе" и не обеспечивает принципов независимости экспертов, научной обоснованности и объективности выводов экспертизы, и что штатные сотрудники находятся в подчинении руководящих работников Госкомэкологии и являются зависимыми от них, что может, при отсутствии определенных критериев отнесения подлежащих экспертизе объектов к простым или сложным, привести к необъективности заключения экологической экспертизы и нарушению прав граждан.
Довод заявителя опровергается содержанием же приведенной нормы закона, которая каких-либо запретов при наличии соответствующего нормативного акта федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы на формирование экспертной комиссии из его штатных сотрудников и штатных сотрудников его территориальных органов не содержит. Суд не согласился и с утверждением заявителя, что возможности проведения государственной экологической экспертизы штатным сотрудникам нарушает права граждан на здоровую окружающую природную среду, поскольку каждый гражданин, в том числе и заявитель, в случае несогласия с выводами экспертного заключения, вправе оспорить их в судебном порядке и таким образом восстановить свое нарушенное право (п. 8 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе").*(36).
2. В соответствии с комментируемым Законом федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы или органы государственной власти субъектов Российской Федерации назначают руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. Сама экспертная комиссия государственной экологической экспертизы формируется при участии ее руководителя. Персональный состав комиссии утверждается названными выше органами на федеральном или региональном уровне.
В соответствии с Положением о порядке проведения Государственной экологической экспертизы в начале установленного в законодательстве срока проведения государственной экологической экспертизы экспертное подразделение: подготавливает предложения по кандидатурам руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии, а также срокам проведения экологической экспертизы; с участием руководителя экспертной комиссии подготавливает предложения по составу экспертной комиссии и разрабатывает задание на проведение государственной экологической экспертизы (п. 10).
Некоторые требования по комментируемым вопросам для федерального уровня предусмотрены Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня. В частности, ответственный секретарь экспертной комиссии назначается из числа штатных сотрудников экспертного подразделения (обычно - это ранее назначенный ответственный исполнитель). В ряде случаев, при проведении государственной экологической экспертизы сложных объектов, назначают двух ответственных секретарей.
При проведении государственной экологической экспертизы федерального уровня, еще до начала экспертизы, экспертное подразделение подготавливает предложения по кандидатурам руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии, а также срокам проведения государственной экологической экспертизы. Кроме этого, экспертное подразделение с участием руководителя экспертной комиссии подготавливает предложения по составу экспертной комиссии и разрабатывает задание на проведение государственной экологической экспертизы, подготавливает проект приказа об организации и проведении государственной экологической экспертизы и направляет его руководству Ростехнадзора (территориального органа Ростехнадзора).
Ростехнадзор и его территориальные органы образуют экспертные комиссии государственной экологической экспертизы (далее - экспертная комиссия) по каждому конкретному объекту государственной экологической экспертизы, как из внештатных экспертов, так и штатных сотрудников Ростехнадзора (территориального органа Ростехнадзора).
Работа экспертной комиссии государственной экологической экспертизы начинается с проведения организационного заседания, на котором присутствуют члены экспертной комиссии, представители заказчика, а также, при необходимости, других заинтересованных организаций.
Согласно Административному регламенту число членов экспертной комиссии, помимо руководителя и ответственного секретаря, должно быть нечетным и не менее либо равное трем человекам. Состав экспертной комиссии (руководитель, ответственный секретарь и члены экспертной комиссии) утверждается приказом Ростехнадзора (территориального органа Ростехнадзора).
Приказ об организации и проведении государственной экологической экспертизы визируется ответственным исполнителем, представителем юридического подразделения и руководителем экспертного подразделения Ростехнадзора (территориального органа Ростехнадзора).
Ответственный секретарь экспертной комиссии в течение трех рабочих дней с момента издания приказа об организации и проведении государственной экологической экспертизы подготавливает и направляет в подразделение, осуществляющее связь с общественностью, для размещения на официальном сайте Ростехнадзора (территориального органа Ростехнадзора) в сети Интернет уведомление о начале работы экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, содержащее информацию о времени и месте проведения организационного заседания экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.
В процессе проведения государственной экологической экспертизы экспертная комиссия определяет:
- соответствие документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду;
- полноту выявления масштабов прогнозируемого воздействия на окружающую среду в результате осуществления намечаемой деятельности и экологическую обоснованность допустимости ее реализации;
- достаточность предусмотренных мер по обеспечению экологической безопасности.
В процессе проведения государственной экологической экспертизы проводится организационное заседание экспертной комиссии, на котором руководитель экспертной комиссии подписывает задания руководителям групп и членам экспертной комиссии. Ответственный секретарь согласовывает с руководителем и членами экспертной комиссии проект календарного плана работы экспертной комиссии, в котором определяются сроки (даты):
- подготовки вопросов к заказчику государственной экологической экспертизы;
- проведения промежуточных заседаний экспертной комиссии;
- подготовки индивидуальных (групповых) экспертных заключений;
- подготовки сводного заключения экспертной комиссии.
В случае необходимости может быть организован выезд членов экспертной комиссии на место намечаемой хозяйственной деятельности для получения дополнительной информации и проведения выездных заседаний экспертной комиссии. Командирование группы экспертов оформляется приказом.
Для разъяснения проектных решений на заседания экспертной комиссии могут приглашаться представители заказчика.
Вопросы экспертной комиссии оформляются в письменном виде за подписью руководителя экспертной комиссии и являются приложением к указанному письму. Ответы на вопросы экспертной комиссии и дополнительная документация, поступившая от заказчика и иных заинтересованных сторон, регистрируются в установленном порядке и передаются для использования в работе экспертной комиссии ответственному секретарю.
В процессе работы экспертной комиссии:
- проводится организационное заседание экспертной комиссии, на котором определяются основные направления работы экспертов и экспертных групп (при их создании), выдаются задания экспертам и утверждается календарный план работы экспертной комиссии;
- подготавливаются индивидуальные и групповые (при наличии экспертных групп) экспертные заключения, которые передаются ответственному секретарю экспертной комиссии;
- составляется руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии проект сводного заключения экспертной комиссии на основании индивидуальных и групповых экспертных заключений;
- обсуждается проект заключения экспертной комиссии на заседаниях экспертной комиссии.
Заседания экспертной комиссии оформляются протоколами, подписываемыми руководителем и ответственным секретарем экспертной комиссии.
На заключительном заседании экспертной комиссии:
- обсуждается проект сводного заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы;
- руководитель экспертной комиссии докладывает о результатах работы экспертной комиссии и выводах проекта заключения;
- подписывается всеми членами списочного состава экспертной комиссии государственной экологической экспертизы сводное заключение государственной экологической экспертизы в двух экземплярах;
- руководитель и члены экспертной комиссии подписывают акты приемки выполненных работ.
При одобрении проекта сводного заключения экспертной комиссии квалифицированным большинством (не менее двух третей) списочного состава экспертной комиссии проект заключения (отрицательного или положительного) подписывается членами экспертной комиссии в полном составе, после чего оно является заключением, подготовленным экспертной комиссией. Заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы подписывается в двух экземплярах и не может быть изменено без согласия лиц, его подписавших.
При несогласии отдельных членов экспертной комиссии с заключением, подготовленным экспертной комиссией, они подписывают заключение с пометкой "особое мнение". Особое мнение оформляется экспертом в виде документа, содержащего обоснование причин несогласия эксперта с выводами заключения и указание конкретных фактов несоответствия представленных на экспертизу материалов экологическим требованиям и нормам.
Заключение, подготовленное экспертной комиссией, с особыми мнениями экспертов и протокол заключительного заседания экспертной комиссии передаются в экспертное подразделение для подготовки проекта приказа об утверждении этого заключения. Датой оформления заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы является дата подписания заключения членами экспертной комиссии в полном составе.
В случае неодобрения заключения квалифицированным большинством членов комиссии, а также при наличии особого мнения или подписании заключения со ссылкой на особое мнение экспертами, составляющими более одной трети списочного состава комиссии, руководитель комиссии совместно с руководителем экспертного подразделения докладывает руководству Ростехнадзора (территориального органа Ростехнадзора) о невозможности принятия комиссией в существующем составе решения по заключению государственной экологической экспертизы, необходимости продления срока ее проведения и дополнительном включении экспертов в состав комиссии.
В случае если заключение экспертной комиссии не одобрено квалифицированным большинством голосов ее списочного состава, после продления срока проведения государственной экологической экспертизы данная экологическая экспертиза считается завершенной без результата. Все заключения и особые мнения экспертов принимаются к сведению. Создается новая экспертная комиссия из экспертов, не участвовавших в предыдущей экспертизе и отвечающих всем требованиям, предъявляемым к экспертам.
Заключение, подготовленное экспертной комиссией, приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы со дня его утверждения.
Повторная государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, как правило, в первоначальном (ранее осуществлявшем экспертизу этого объекта) составе и образуется тем же органом в области экологической экспертизы.
Аналогичный порядок деятельности экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, но только регионального уровня, определяется нормативными правовыми актами субъектами РФ.
В качестве примера можно назвать Административный регламент департамента природно-ресурсного регулирования и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа предоставления государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, утвержденный Постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 20.02.2009 N 76-А.
Правовое регулирование эколого-экспертной деятельности составляет основу знаний будущего эксперта. Эти знания базируются на изучении соответствующих законов и подзаконных актов РФ в области экологической экспертизы. При этом нормативная база экологической экспертизы, в свою очередь, опирается на соответствующие нормативно-технические документы (регламенты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия, инструкции, рекомендации, методики и др.) материалы, разрабатываемые специализированными ведомствами и научными учреждениями по тем специальным вопросам, которые являются предметом исследования по объектам государственной экологической экспертизы.
