Статья 14. Порядок проведения государственной экологической экспертизы

1. В п. 1 комментируемой статьи определяются условия, при которых может проводиться государственная экологическая экспертиза. Эти условия касаются формы, содержания и перечня материалов, которые должны быть представлены заказчиком в уполномоченные органы в области государственной экологической экспертизы. Некоторые из этих условий определены в данной статье, другие - иными нормативными правовыми актами.

В настоящем законе указывается перечень материалов, которые должны быть обязательно представлены на государственную экологическую экспертизу. Объем представляемых документов различается в зависимости от видов экспертируемых объектов, предусмотренных статьями 11 и 12 комментируемого Федерального закона. Соответственно, для объектов, не связанных непосредственно с особо охраняемыми природными территориями, требуется представление:

- документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в соответствии со статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;

- положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

- заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

- материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

При этом норма сформулирована таким образом, что содержащиеся в этом перечне материалы должны представляться независимо от вида объекта государственной экологической экспертизы (с учетом предусмотренных в данной статье исключений).

При выполнении требования о перечне материалов, которые должны представляться на государственную экологическую экспертизу, несмотря на то, что он определен в Законе, важно иметь в виду, что такой перечень зависит от характера объекта экспертизы. Не для всех объектов требуется представлять в полном объеме материалы, предусмотренные в п. 1 ст. 14. К примеру, при представлении на экспертизу проектов нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, не обязательно представление материалов их обсуждений с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления, так как их обсуждение не предусмотрено действующим законодательством. Применительно к этим объектам не должны в обязательном порядке представляться также положительные заключения и (или) документы согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления, получаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Подпункт 1.1 комментируемой статьи был введен в настоящий закон Федеральным законом от 16 мая 2008 г. N 75-ФЗ в связи с изменением перечня объектов обязательной государственной экологической экспертизы. При этом были уточнены требования по представляемым на государственную экологическую экспертизу документам применительно к двум объектам:

- проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (подпункт 7.1 статьи 11);

- проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, за исключением проектной документации объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 настоящего Федерального закона, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (подпункт 4.1 статьи 12).

Государственная экологическая экспертиза этих объектов, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания материалов, направляемых федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе направляемых материалов:

- документации, подлежащей государственной экологической экспертизе и содержащей материалы оценки воздействия объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, на соответствующую особо охраняемую природную территорию;

- заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

- материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

При направлении материалов на государственную экологическую экспертизу объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12 настоящего Федерального закона, правами и обязанностями в соответствии со статьями 26 и 27 комментируемого Федерального закона обладает лицо, являющееся заказчиком в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации (см. комментарий к статья 26 и 27).

Некоторые дополнительные требования о материалах, представляемых на государственную экологическую экспертизу, определены в Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы и Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности.

Обратим особое внимание на положение пункта 1 комментируемой статьи о том, что государственная экологическая экспертиза объектов, указанных в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона, за исключением объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12 настоящего Федерального закона, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов.

При определении содержания представляемых заказчиком материалов необходимо исходить из нормы п. 4 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698, в соответствии с которым обязательным условием принятия материалов на государственную экологическую экспертизу является наличие в них (в составе разделов объекта экспертизы или в виде приложений) данных по оценке воздействия на окружающую природную среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации.

Детальные требования к экологическому обоснованию допустимости реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности установлены Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденной приказом Минприроды РФ от 29 декабря 1995 г. N 539*(35).

Инструкция устанавливает требования к:

- нормативной и инструктивно-методической документации, регулирующей вопросы охраны окружающей среды и экологической безопасности населения;

- прединвестиционной документации (территориальным комплексным схемам охраны природы и природопользования, схемам расселения и территориальной организации производительных сил регионов, отраслевым схемам, схемам районной планировки, программам хозяйственной и иной деятельности в регионе, крае, области) в части экологического обоснования намечаемых решений;

- генеральным планам застройки городов и других населенных пунктов в части экологического обоснования градостроительных решений;

- предпроектной и проектной документации на новое строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию, ликвидацию предприятий, зданий, сооружений в части экологического обоснования проектных решений и охраны окружающей среды;

- обосновывающим материалам лицензий (разрешений) на природопользование.

Требования Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности адресованы специально уполномоченным органам в области охраны окружающей среды; инициаторам хозяйственной и иной деятельности; разработчикам нормативной документации в области охраны окружающей среды; разработчикам прединвестиционных материалов, предпроектной и проектной документации, и должны выполняться ими.

Существенным при представлении для проведения государственной экологической экспертизы материалов является вопрос о количестве экземпляров представляемых документов. В самом комментируемом законе это положение не содержится. В соответствии с п. 6 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы материалы, подлежащие государственной экологической экспертизе, представляются в двух экземплярах, материалы согласований, обсуждений и иные документы - в одном экземпляре.

2. Одним из обязательных условий проведения государственной экологической экспертизы является ее предварительная оплата заказчиком документации, подлежащей экспертизе. Закон требует, чтобы оплата была произведена в полном объеме.

Принципиальным является вопрос о моменте, когда экспертиза должна быть оплачена. В соответствии с п. 26 после определения соответствия представленных материалов требованиям ответственный исполнитель в срок не более 7 дней, а в отношении объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 настоящего закона, в течение 1 дня со дня регистрации сопроводительного письма направляет Заказчику уведомление о необходимости оплаты проведения государственной экологической экспертизы в течение 30 дней, а в отношении объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 настоящего закона в течение 3 дней со дня получения уведомления. К указанному уведомлению прилагается смета и счет на оплату проведения государственной экологической экспертизы.

При отсутствии оплаты счета на проведение государственной экологической экспертизы в течение 30 дней, а в отношении объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 настоящего закона в течение 3 дней со дня получения заказчиком документации уведомления о необходимости оплаты, представленные на государственную экологическую экспертизу материалы возвращаются с уведомлением заказчику без проведения государственной экологической экспертизы (образец уведомления приведен в приложении 4 к Административному регламенту по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, п. 28).

3. С фактом оплаты государственной экологической экспертизы и представления заказчиком комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме связано начало срока проведения государственной экологической экспертизы. Эколого-экспертный орган устанавливает начало срока проведения государственной экологической экспертизы не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов. Начало срока проведения государственной экологической экспертизы в отношении объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12 настоящего Федерального закона, устанавливается не позднее чем через три дня после ее оплаты.

Другим условием начало срока проведения государственной экологической экспертизы в соответствии с комментируемым пунктом статьи 14 является приемка комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме и в количестве, которые соответствуют требованиям пунктов 1, 1.1 и 2 этой же статьи. Варианты действия в случае представления заказчиком на экспертизу некомплекта материалов и документов регулируются Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня.

При обнаружении несоответствия представленных материалов установленным требованиям Административного регламента ответственный исполнитель в течение 7 дней со дня регистрации сопроводительного письма направляет в адрес заказчика уведомление о некомплектности материалов, представленных на государственную экологическую экспертизу с исчерпывающим списком документов, необходимых для проведения государственной экологической экспертизы, а также информацию о сроках представления материалов в полном объеме.

Согласно п. 29.1 при непредставлении в 30-дневный срок запрашиваемых документов представленные на государственную экологическую экспертизу материалы возвращаются с уведомлением заказчику без проведения государственной экологической экспертизы (образец уведомления приведен в приложении 5 к Административному регламенту).

При представлении запрошенных документов в установленный срок ответственный исполнитель в срок не более 7 дней, а в отношении объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 настоящего Федерального закона и пункте 13 Административного регламента, в течение 1 дня со дня регистрации сопроводительного письма направляет Заказчику уведомление о необходимости оплаты проведения государственной экологической экспертизы в течение 30 дней, а в отношении объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 настоящего Федерального закона, в течение 3 дней со дня получения уведомления. К указанному уведомлению прилагается смета и счет на оплату проведения государственной экологической экспертизы.

4. Принципиальным и для заказчика и для органов государственной экологической экспертизы, а также организации по проведению общественной экологической экспертизы является вопрос о сроке проведения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с п. 4 комментируемой статьи срок проведения государственной экологической экспертизы устанавливается органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. При этом срок не должен превышать шесть месяцев или в отношении объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12 комментируемого закона, - трех месяцев.

Для объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня требования по сроку ее проведения корректируются Административным регламентом (п. 14). При этом срок определяется в зависимости от трудоемкости экспертных работ с учетом объема представленных на экспертизу материалов, природных особенностей территории и экологической ситуации в районе намечаемой деятельности и особенностей воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и составляет:

- для простых объектов государственной экологической экспертизы - до 30 дней;

- для объектов государственной экологической экспертизы средней сложности - до 60 дней:

- для сложных объектов государственной экологической экспертизы - от 60 до 120 дней.

Базовые критерии по сложности объектов государственной экологической экспертизы представлены в приложении 29 к Административному регламенту.

Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать четырех месяцев или в отношении объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 настоящего Федерального закона, три месяца.

Срок проведения государственной экологической экспертизы проектной документации олимпийских объектов, указанных в пункте 13 Административного регламента, не может превышать двух месяцев со дня представления заказчиком материалов, необходимых для проведения указанной экспертизы.

Сложность объекта устанавливается в соответствии с нормативными документами, принятыми федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Требования по срокам предусмотрены и Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы, нормы которого распространяются на объект как федерального, так и регионального уровня. В соответствии с п. 12 продолжительность проведения государственной экологической экспертизы не должна превышать 4 месяцев. При этом в процессе проведения государственной экологической экспертизы при необходимости могут быть изменены сроки ее проведения и количество привлекаемых экспертов. При изменении срока проведения государственной экологической экспертизы общий срок ее проведения не должен превышать 6 месяцев.

Изменения сроков проведения государственной экологической экспертизы и состава экспертной комиссии оформляются приказом государственного органа, уполномоченного на проведение государственной экологической экспертизы.

На практике вопрос об изменении сроков возникает довольно часто.

Так, например, в соответствии с приказом Ростехнадзора от 3 февраля 2006 г. N 75 на тридцать дней был продлен срок проведения государственной экологической экспертизы материалов "ТЭО (проект) трубопроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан".

Приказом Ростехнадзора от 15 декабря 2008 г. N 975 на такой же срок было продлено проведение государственной экологической экспертизы материалов эколого-экономического обоснования расширения Государственного природного заповедника "Эрзи" (Республика Ингушетия). На шестьдесят дней был продлен срок проведения государственной экологической экспертизы материалов обоснования лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов ОАО "СеверСталь" (г. Череповец Вологодской области) (приказом Ростехнадзора от 5 декабря 2008 г. N 954).

Федеральным законом от 16 мая 2008 г. N 75-ФЗ комментируемая статья была дополнена пунктом 4.1.

Материалы на проведение государственной экологической экспертизы объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12 настоящего Федерального закона, направляются федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, в течение трех дней с даты представления этих материалов в данные органы.

5. Хотя в системе природоохранных органов имеются государственные органы в области экологической экспертизы, не эти органы проводят государственную экологическую экспертизу. В каждом случае такая экспертиза проводится специально создаваемой экспертной комиссией. Для проведения экспертизы каждого конкретного объекта в зависимости от уровня проведения экспертизы комиссия образуется либо федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы либо органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

О требованиях к формированию экспертной комиссии государственной экологической экспертизы см. комментарий к ст. 15.

6. Чтобы быть правомерной, государственная экологическая экспертиза должна осуществляться в соответствии с действующим законодательством России. В частности, она должна проводиться в пределах полномочий федерального и его территориальных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы. Она должна также осуществляться экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, сформированной в соответствии со статьей 15. Такая экспертиза должна проводиться в соответствии со ст. 16, устанавливающей требования к эксперту государственной экологической экспертизы; в соответствии со ст. 17, предусматривающей требования к руководителю экспертной комиссии государственной экологической экспертизы комментируемого Закона. Кроме того, государственная экологическая экспертиза должна осуществляться в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в области экологической экспертизы федерального и регионального уровня, которые перечислялись, в частности в комментарии к ст. 2 исследуемого Закона.

7. Основным результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы.

Закон допускает повторное проведение государственной экологической экспертизы. Основанием для повторного проведения служит решение суда или арбитражного суда.

8. Федеральным законом от 24 июля 2008 г. N 162-ФЗ комментируемая статья была дополнена пунктом 9. Дополнения касаются особенностей проведения государственной экологической экспертизы проектной документации олимпийских объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, в том числе повторной государственной экологической экспертизы. Конкретные особенности предусмотрены Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В ст. 14 названного Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ установлено, что для проведения государственной экспертизы проектной документации по строительству олимпийских объектов и результатов инженерных изысканий, проводимых для подготовки указанной проектной документации, предоставление правоустанавливающих документов на земельные участки и градостроительных планов земельных участков не требуется (п. 11).

Государственная экологическая экспертиза проектной документации олимпийских объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, в том числе повторная, проводится при условии соответствия требованиям комментируемого Федерального закона, формы и содержания материалов, представляемых заказчиком непосредственно в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экологической экспертизы, или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на проведение государственной экологической экспертизы, и при наличии в составе представляемых материалов:

- проектной документации указанных олимпийских объектов;

- заключения общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

- материалов обсуждений проектной документации указанных олимпийских объектов с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления (п. 12.1).

Срок проведения государственной экологической экспертизы проектной документации олимпийских объектов, указанных в части 12.1 указанной статьи, не может превышать двух месяцев со дня представления заказчиком материалов, необходимых для проведения указанной экспертизы (п. 12.2).

Согласно п. 12.3 срок проведения государственной экспертизы проектной документации олимпийских объектов, указанных в части 12.1 указанной статьи, и результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки указанной проектной документации, определяется сложностью объекта капитального строительства, но не может превышать двух месяцев со дня представления заказчиком материалов, необходимых для проведения указанной экспертизы.

Отсутствие заключения государственной экологической экспертизы проектной документации олимпийских объектов, указанных в части 12.1 указанной статьи, не препятствует проведению государственной экспертизы их проектной документации. Заказчик вправе представить проектную документацию для проведения государственной экспертизы проектной документации олимпийских объектов, приведенных в части 12.1 указанной статьи, по истечении одного месяца со дня представления на государственную экологическую экспертизу материалов в установленном порядке (п. 12.4).

Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственные указанным органам государственные учреждения одновременно с проведением государственной экспертизы проектной документации олимпийских объектов федерального значения, которые указаны в части 12 настоящей статьи и финансируются за счет средств Корпорации, осуществляют оценку сметной стоимости таких олимпийских объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Результаты данной оценки отражаются в заключении государственной экспертизы проектной документации указанных олимпийских объектов. Плата за проведение оценки сметной стоимости таких олимпийских объектов не взимается (п. 12.5).

В соответствии с п. 12.6 особенности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации олимпийских объектов, указанных в части 12.1 указанной статьи, и государственной экспертизы проектной документации таких олимпийских объектов определяются Правительством Российской Федерации.