Статья 28. Финансирование государственной экологической экспертизы
1. Нормы комментируемой статьи определяют финансовые условия проведения государственной экологической экспертизы.
Адресатами норм данной статьи являются два субъекта эколого-экспертного процесса: заказчик документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, и государственный орган в области экологической экспертизы, уполномоченный на проведение данной экспертизы.
Несмотря на то, что экологическая экспертиза является функцией государственного управления в области охраны окружающей среды, осуществляемая уполномоченным государственным органом исполнительной власти, деятельность которого финансируется из государственного бюджета, организация и проведение государственной экологической экспертизы осуществляется за плату.
Комментируемая статья возлагает финансирование государственной экологической экспертизы, в том числе ее повторное проведение, на заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе. Таким образом, законодатель вполне определенно установил, что оплатить государственную экологическую экспертизу может только то лицо, которое является заказчиком выполнения документации, представляемой на экологическую экспертизу.
Юридически значимые характеристики заказчика вполне определены нормативно-правовыми актами в области государственной экологической экспертизы. Согласно Административному регламенту по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденному Приказом Минприроды России от 30 октября 2008 г. N 283 заказчиком организации и проведения государственной экологической экспертизы является физическое либо юридическое лицо, планирующее осуществлять хозяйственную и иную деятельность, способную оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду, а также органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представляющие в соответствии с законодательством материалы на государственную экологическую экспертизу.
При этом заказчиком документации тоже является лицо, которое планирует осуществлять хозяйственную и иную деятельность, способную оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду, а также органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, если речь идет о проектах федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, либо проектах нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации.
Важно подчеркнуть, что заказчик обязан оплатить проведение данной процедуры независимо от результата проведения государственной экологической экспертизы, принятия положительного заключения либо отрицательного, а в случае если будет принято отрицательное заключение, оплате подлежит и повторное проведение государственной экологической экспертизе.
Например, судом было отказано в удовлетворении иска ООО к казне Российской Федерации в лице Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Томской области о взыскании 54 385 рублей 33 копеек реального ущерба и 12 227 369 рублей 70 копеек упущенной выгоды в результате получения отрицательного заключения государственной экологической экспертизы.
Исходя из материалов дела, было установлено, что истец в соответствии с постановлением главы городской администрации и разрешением на выполнение строительно-монтажных работ приступил к строительству автозаправочной станции в районе реки Киргизка.
Проектная документация на строительство названного объекта была одобрена заключением государственной экологической экспертизы Комитета по охране окружающей среды и установлен срок ее действия.
Между тем, ООО продолжало осуществлять строительство АЗС после истечения срока действия положительного заключения экологической экспертизы, что явилось нарушением требований природоохранного законодательства. Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды Российской Федерации по Томской области на основании протокола о нарушении природоохранного законодательства было вынесено предписание о приостановлении хозяйственной деятельности ООО до получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.
По результатам рассмотрения представленных на экологическую экспертизу материалов было вынесено отрицательное заключение государственной экологической экспертизы, в котором содержались выводы комиссии о несоответствии рабочего проекта по строительству АЗС требованиям законодательства Российской Федерации.
Позже Решением Арбитражного суда Томской области заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы было признано недействительным. Полагая, что принятие незаконного отрицательного заключения не позволило ООО продолжать строительство автозаправочной станции и причинило ему убытки в виде реального ущерба - расходов на проведение дополнительных экологических экспертиз, а также упущенной выгоды, так как общество было лишено возможности получать доход от эксплуатации автозаправочной станции, истец обратился в арбитражный суд с указанным иском.
Как уже отмечалось, истцу было отказано в удовлетворении иска, при этом суд исходил из того, что расходы, понесенные ООО на проведение экспертиз, которые истец заявил как реальный ущерб, не находятся в причинно-следственной связи с принятием отрицательного заключения экологической экспертизы, поскольку указанные расходы истец произвел по собственной инициативе с целью получения положительного заключения экологической экспертизы, являющейся обязательным требованием закона для продолжения строительства автозаправочной станции*(60).
Как отмечает Н.В. Кичигин, для обеспечения более высокой степени независимости экспертов государственной экологической экспертизы целесообразно было бы, возможно, обеспечивать государственное финансирование проведения государственной экологической экспертизы соответственно из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Однако финансирование за счет заказчика документации стимулирует данное лицо к более качественной подготовке документации, материалов по оценке окружающей среды с целью получить положительное заключение без повторного проведения государственной экологической экспертизы*(61).
Такой стимул к более качественной подготовке документации как финансирование государственной экологической экспертизе за счет собственных средств является весьма сомнительным. Так как в практике известны случаи, когда организация, получив отрицательное заключение государственной экологической экспертизы по намечаемому строительству объекта, способного оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, продолжало строительство этого объекта, без учета замечаний экспертной комиссии и без повторного проведения экспертизы.
Возможно, как раз государственное финансирование может стать стимулом для внесения корректив в намечаемую деятельность либо документацию в соответствии с замечаниями, изложенными в отрицательном заключении государственной экологической экспертизы и провести ее заново. А дополнительные трудности и задержка на длительное время всех работ являются лучшим стимулом для того, чтобы не допускать повторную экспертизу и соответственно более качественно готовить документацию.
2. Согласно п. 1 комментируемой статьи финансирование государственной экологической экспертизы объектов государственной экологической экспертизы, осуществляется в полном соответствии со сметой расходов на проведение государственной экологической экспертизы, которая определяется Ростехнадзором (территориальным органом Ростехнадзора).
Определение стоимости проведения государственной экологической экспертизы осуществляется в соответствии с настоящей статьей, постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 679 "Об оплате труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы"*(62), с учетом Положения о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы документации, утвержденного приказом Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 22 апреля 1998 г. N 238*(63), а также иных нормативных правовых актов Российской Федерации и инструктивно-методических документов, регламентирующих порядок определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы.
Стоимость работ (услуг) по организации и проведению государственной экологической экспертизы документации (также и повторной) определяется по каждому объекту экспертизы в отдельности и устанавливается прямым расчетом, исходя из затрат на оплату труда внештатных экспертов и материальных затрат, связанных с проведением государственной экологической экспертизы документации и материально-техническим обеспечением внештатных экспертов.
В смету расходов включаются:
- затраты на оплату труда внештатных экспертов;
- начисления на оплату труда внештатных экспертов, установленные действующим законодательством РФ;
- материальные затраты, связанные с проведением государственной экологической экспертизы документации;
- затраты на материально-техническое обеспечение внештатных экспертов;
- командировочные расходы, связанные с выездом внештатных экспертов на место реализации объекта экспертизы;
- налог на добавленную стоимость.
3. После определения соответствия представленных материалов требованиям ответственный исполнитель в срок не более 7 дней, а в отношении объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 комментируемого Федерального закона, в течение 1 дня со дня регистрации сопроводительного письма, направляет заказчику уведомление о необходимости оплаты проведения государственной экологической экспертизы в течение 30 дней, а в отношении объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 комментируемого Федерального закона, в течение 3 дней со дня получения уведомления. К указанному уведомлению прилагаются смета и счет на оплату проведения государственной экологической экспертизы.
Смета расходов на проведение государственной экологической экспертизы оформляется экспертным подразделением Ростехнадзора (территориального органа Ростехнадзора) и согласовывается с руководителем экспертного подразделения.
Как уже отмечалось выше, государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком в полном объеме и в установленном порядке. Так как, согласно п. 19 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденного Приказом Минприроды России от 30 октября 2008 г. N 283*(64) отсутствие документа, подтверждающего оплату проведения государственной экологической экспертизы в установленные сроки со дня получения заказчиком уведомления о необходимости оплаты, является основанием для отказа в организации и проведении государственной экологической экспертизы.
При отсутствии оплаты счета на проведение государственной экологической экспертизы в установленный срок, представленные на государственную экологическую экспертизу материалы возвращаются с уведомлением заказчику без проведения государственной экологической экспертизы.
4. Пункт 2 комментируемой статьи регулирует порядок перечисления денежных средств за государственную экологическую экспертизу.
В данный пункт не раз вносились изменения, которые меняли адресата получения денежных средств за проведение государственной экологической экспертизы. Согласно первоначальной редакции финансовые средства на осуществление государственной экологической экспертизы перечислялись на специальный субсчет специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы. Затем законодатель установил, что только именно федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы получает плату за проведение государственной экологической экспертизы.
Наконец, в действующей редакции закона в случае организации и проведения государственной экологической экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы финансовые средства на осуществление государственной экологической экспертизы объектов государственной экологической экспертизы перечисляются заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в том числе федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представляющими в соответствии с настоящим Федеральным законом материалы на государственную экологическую экспертизу, на специальный счет федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы.
А в случае организации и проведения государственной экологической экспертизы органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области экологической экспертизы - на специальный счет этого органа.
Необходимо отметить, что перечисление финансовых средств заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, на специальный счет федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы в случае организации и проведения государственной экологической экспертизы указанным федеральным органом исполнительной власти и в части расходования (п. 3 настоящей статьи) и использования (п. 4 настоящей статьи) им указанных средств приостановлено Федеральным законом от 9 апреля 2009 г. N 58-ФЗ - до 1 января 2010 г.
5. В п. 3 комментируемой статьи законодатель устанавливает, что перечисленные заказчиком финансовые средства расходуются исключительно на проведение государственной экологической экспертизы, а также то, что федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за целевое использование этих средств.
Использование финансовых средств на проведение государственной экологической экспертизы, за исключением средств на проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, осуществляется в порядке, утвержденном Правительством Российской Федерации, на основе предложений федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы.
А использование финансовых средств на проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня соответственно осуществляется в порядке, утвержденном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основе предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области экологической экспертизы.
Так, например, порядок использования финансовых средств на проведение государственной экологической экспертизы объектов республиканского уровня Республики Башкортостан, регулируется Постановлением Правительства Республики от 04.04.2008 г. N 102 "Об утверждении Порядка использования финансовых средств на проведение государственной экологической экспертизы объектов республиканского уровня", которым установлено, что перечисленные заказчиком финансовые средства расходуются исключительно на проведение государственной экологической экспертизы, а средства, поступающие от платы за проведение экологической экспертизы, используются на:
- оплату в установленном порядке труда внештатных экспертов и членов советов государственной экологической, кроме штатных работников этих подразделений;
- проведение необходимых исследований, измерений, анализов;
- обеспечение нормативно-методическими документами членов советов государственной экологической экспертизы;
- приобретение и изготовление печатей и штампов;
- оснащение компьютерными базами данных и технологиями в сфере окружающей среды и природопользования для обеспечения рабочих мест внештатных сотрудников, а также для осуществления бухгалтерского и налогового учета;
- материально-техническое обеспечение процесса экологической экспертизы, включая транспорт, приобретение технических средств и другое;
- оплату командировочных расходов, междугородних телефонных переговоров внештатных экспертов;
- оплату расходов на проведение конференций, семинаров и других мероприятий;
- отчисления на договорной основе предприятиям, учреждениям и организациям, осуществляющим работу и оказывающим услуги в проведении государственной экологической экспертизы.
Аналогичным образом распределяются средства, поступившие от оплаты за проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, и в других субъектах РФ*(65).
Контроль за целевым использованием финансовых средств, полученных на проведение государственной экологической экспертизы, осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору ее работниками, назначенными в состав комиссий по проверкам территориальных органов, в соответствии с Методическими указаниями по оценке деятельности проверяемых территориальных органов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору РД-03-23-2007 (утв. приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 июня 2007 г. N 413).
