1. Комментируемая статья Федерального закона позволяет констатировать, что по указанным в ней основаниям расторжение служебного контракта производится только по инициативе представителя нанимателя независимо от того, был ли заключен срочный служебный контракт или на неопределенное время. Кроме того, установленный статьей перечень увольнений гражданского служащего с гражданской службы не является исчерпывающим, поскольку увольнение возможно и в иных случаях, предусмотренных как комментируемым, так и другими федеральными законами (но не законами субъектов РФ).

Применительно к расторжению служебного контракта по основаниям комментируемой статьи Федерального закона возможно учитывать разъяснения, данные в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации" (с изменениями от 28 декабря 2006 г.) (далее - постановление Пленума ВС РФ), хотя и относящиеся к расторжению трудового договора по аналогичной статье Трудового кодекса РФ.

2. Увольнение гражданского служащего в случае несоответствия его замещаемой должности гражданской службы возможно в двух случаях:

по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением;

вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации.

Под несоответствием гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы понимается объективная неспособность исполнять обусловленные служебным контрактом и должностным регламентом должностные обязанности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации, или по состоянию здоровья, что может выражаться в систематическом неполном или ненадлежащем исполнении им своих должностных обязанностей или их части.

При этом увольнение гражданского служащего по рассматриваемым основаниям возможно лишь в случаях, когда имели место реальные, надлежащим образом задокументированные факты, свидетельствующие о "профессиональной несостоятельности".

2.1. В случае расторжения служебного контракта в связи с несоответствием замещаемой должности гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением представитель нанимателя обязан, в частности, иметь доказательства, подтверждающие одновременное наличие трех обстоятельств - (1) ненадлежащее исполнение гражданским служащим своих должностных обязанностей (2) вследствие состояния здоровья гражданского служащего, что (3) подтверждается медицинским заключением.

Если гражданский служащий надлежащим образом исполняет свои должностные обязанности, но устанавливается, что в соответствии с медицинским заключением не может их исполнять по замещаемой должности, то ему предоставляется соответствующая квалификации и не противопоказанная по состоянию здоровья иная должность гражданской службы (ч. 2 ст. 28). В случае отказа гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы либо отсутствия такой должности в том же государственном органе служебный контракт прекращается, а гражданский служащий освобождается от замещаемой должности и увольняется с гражданской службы в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 33 комментируемого Федерального закона.

2.2. При расторжении служебного контракта по такому основанию, как несоответствие гражданского служащего замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации, означает, что предварительное проведение аттестации является обязательным, причем процедура проведения должна соответствовать нормам Федерального закона (см. комментарий к ст. 48).

Таким образом, представитель нанимателя не вправе расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим по рассматриваемому основанию, если аттестация "увольняемого" гражданского служащего не проводилась или аттестационной комиссией не принято решение "не соответствует замещаемой должности гражданской службы".

Судебная практика исходит из того, что выводы аттестационной комиссии о деловых качествах гражданского служащего подлежат оценке в совокупности с другими доказательствами по делу, а также, что недопустимо расторжение трудового договора (в контексте рассматриваемого вопроса - служебного контракта) в отношении работников, которые не имеют необходимого опыта работы в связи с непродолжительным стажем работы, с молодыми специалистами после окончания ими учебных заведений и т.д. (пункт 31 Постановления Верховного Суда РФ).

Несоответствие гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы по состоянию здоровья или вследствие недостаточной квалификации не является "виновным" основанием, вследствие чего часть 2 комментируемой статьи Федерального закона содержит императивное (обязательное) требование - увольнение по данным основания допускается, если невозможно перевести гражданского служащего с его согласия на иную должность гражданской службы.

3. Основанием для увольнения гражданского служащего с гражданской службы по п. 2 ч. 1 комментируемой статьи Федерального закона является неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание. Должностные обязанности гражданского служащего, согласно ч. 5 ст. 47, указываются (включаются) в его должностной регламент.

Следует особо отметить, что неисполнение гражданским служащим должностных обязанностей должно быть не только неоднократным, но и - без уважительных причин. Наличие же объективных причин лишает представителя нанимателя права применить рассматриваемое основание для увольнения гражданского служащего.

Законодательно перечень таких "уважительных" причин не установлен. На практике уважительными причинами признаются такие случаи неисполнения, которые связаны, например, с болезнью работника или его близких родственников, с заранее не предвиденными жизненными обстоятельствами (авария водопровода в квартире и т.п.). В любом случае представитель нанимателя должен точно установить отсутствие уважительных причин неисполнения.

3.1. Неоднократным неисполнением должностных обязанностей следует считать повторное неисполнение гражданским служащим, уже имеющим дисциплинарное взыскание, своих должностных обязанностей. Так, в постановлении Пленума ВС РФ указано, что при разрешении споров лиц, уволенных за неоднократное неисполнение без уважительных причин трудовых обязанностей, следует учитывать, что работодатель вправе расторгнуть трудовой договор по данному основанию при условии, что к работнику ранее было применено дисциплинарное взыскание и на момент повторного неисполнения им без уважительных причин трудовых обязанностей оно не снято и не погашено. Применение к работнику нового дисциплинарного взыскания, в том числе и увольнение за неоднократное неисполнение без уважительных причин трудовых обязанностей, допустимо также, если неисполнение или ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него трудовых обязанностей продолжалось, несмотря на наложение дисциплинарного взыскания. Необходимо иметь в виду, что работодатель вправе применить к работнику дисциплинарное взыскание и тогда, когда он до совершения проступка подал заявление о расторжении трудового договора по своей инициативе, поскольку трудовые отношения в данном случае прекращаются лишь по истечении срока предупреждения об увольнении (п. 33 постановления Пленума ВС РФ).

3.2. Перечень (виды) дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены к гражданскому служащему, установлены в ч. 1 ст. 57 комментируемого Федерального закона - замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии. Применение взыскания, не предусмотренного Федеральным законом (строгий выговор, строго указать), означает невозможность (незаконность) увольнения по рассматриваемому основанию.

Кроме того, дисциплинарное взыскание должно быть применено с соблюдением порядка, установленного статьей 58, в том числе с проведением служебной проверки, с соблюдением сроков применения дисциплинарного взыскания, поскольку нарушение указанных норм может повлечь за собой признание незаконным примененного взыскания и, как следствие, признание незаконным увольнения. Представляется, что учитываются только те дисциплинарные проступки, которые допущены в данном государственном органе, и, соответственно, - те дисциплинарные взыскания, которые применены тем же представителем нанимателя. Взыскания, примененные в другом государственном органе, даже если не истек один год со дня их применения, учитываться не должны.

4. В отличие от правил п. 2 в п. 3 ч. 1 комментируемой статьи Федерального закона речь идет о таком основании увольнения работника, как однократное грубое нарушение гражданским служащим должностных обязанностей, и устанавливаются пять таких оснований для увольнения.

4.1. Прогул (отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня).

Следует обратить внимание, что рассматриваемая норма - об отсутствии именно на служебном месте. Если же гражданский служащий не явился на мероприятия, не связанные с исполнением должностных обязанностей, хотя они и проводятся в служебное время, то это не может служить основанием для увольнения.

Отсутствие на служебном месте тогда считается прогулом, когда причина отсутствия не является уважительной. Традиционно к последним относятся такие, как болезнь работника, смерть его близких, несчастные случаи, необходимость ухода за членом семьи и т.п. Однако любое обстоятельство, свидетельствующее об уважительной причине невыхода на работу, должно приниматься во внимание.

Традиционно прогулом судебная практика также считает (применительно к гражданской службе):

оставление службы без уважительной причины гражданским служащим, заключившим служебный контракт на неопределенный срок, без предупреждения представителя нанимателя о расторжении служебного контракта;

оставление службы без уважительной причины гражданским служащим до истечения двухнедельного срока предупреждения представителя нанимателя о расторжении служебного контракта;

неявка на службу в выходной день, если приказ о привлечении данного гражданского служащего к выполнению должностных обязанностей в выходной день был издан в соответствии с законодательством;

самовольный уход в отпуск (основной, дополнительный), хотя бы и в сроки, определенные графиком отпусков;

самовольное использование дней отгулов (положенных, например, за работу в выходные дни).

При этом следует учитывать, что, согласно разъяснениям Верховного суда РФ, не является прогулом использование дней отдыха в случае, когда администрация вопреки закону отказала в их предоставлении, а время использования таких дней не зависело от усмотрения администрации (п. 23-27 постановления Пленума ВС РФ).

Не может считаться обоснованным увольнение гражданского служащего за прогул за такие обстоятельства, как:

отказ приступить к исполнению должностных обязанностей по должности, на которую он переведен незаконно;

неявка на службу в связи с административным арестом;

сон на рабочем месте, чтение книги, игра в шахматы в служебное время на своем рабочем месте и т.п., что может являться нарушением служебной дисциплины и повлечь за собой применение дисциплинарного взыскания.

По общему правилу во всех случаях днем увольнения по рассматриваемому основанию является последний день работы (выполнения должностных обязанностей), т.е. день, предшествующий первому дню прогула. Однако если прогулу предшествовал период временной нетрудоспособности, подтвержденный больничным листом, увольнение за прогул возможно не ранее окончания периода временной нетрудоспособности.

Поскольку увольнение за прогул относится к дисциплинарным взысканиям, при увольнении по данному основанию следует соблюдать порядок, предусмотренный ст. 58 комментируемого Федерального закона.

4.2. По такому основанию, как появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, могут быть уволены гражданские служащие, находившиеся в служебное время в месте выполнения должностных обязанностей в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, т.е. увольнение может последовать и тогда, когда гражданский служащий в служебное время в нетрезвом состоянии, в состоянии наркотического или токсического опьянения как на своем служебном месте, так и на территории государственного органа, в котором он замещает должность гражданской службы, или другого государственного органа, или в ином месте, где по поручению представителя нанимателя должен был выполнять служебные обязанности.

Однако факт пребывания в нетрезвом состоянии, равно как в состоянии токсического или наркотического опьянения, в общественных местах не является основанием для увольнения по рассматриваемому основанию, а представляет собой нарушение общественного порядка и, одновременно, отсутствием на служебном месте. Также приход на служебное место, например, в состоянии наркотического опьянения не в служебное время - в выходной день, во время отпуска - не является основанием для увольнения.

Появлением на служебном месте в нетрезвом состоянии или состоянии токсического опьянения считается употребление спиртных напитков в любой момент служебного времени (в начале, в конце дня, во время обеденного перерыва и т.д.), а также непосредственно после окончания служебного времени, но на территории государственного органа (п. 38-44 постановления Пленума ВС РФ).

Гражданский служащий, оказавшийся в любой период служебного времени в состоянии опьянения, должен быть отстранен (не допущен) от исполнения своих должностных обязанностей. Но если он не был отстранен, то это не влияет на квалификацию его проступка.

Нетрезвое состояние, равно как состояние токсического и (или) наркотического опьянения гражданского служащего должно быть определено в установленном порядке, т.е. может быть подтверждено как медицинским заключением, так и другими видами доказательств, которые должны быть соответственно оценены судом (п. 42 постановления Пленума ВС РФ). На территории России действует Временная инструкция о порядке медицинского освидетельствования для установления факта употребления алкоголя и состояния опьянения (утв. заместителем Министра здравоохранения СССР 1 сентября 1988 г. N 06-14/33-14, с изменениями от 12 августа 2003 г.). (Приказом Минздрава РФ от 12 августа 2003 г. N 399 указанная Временная инструкция признана не действующей на территории РФ в части медицинского освидетельствования на состояние опьянения лиц, управляющих транспортными средствами.)

4.3. По основанию - разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей, гражданский служащий может быть уволен, на первый взгляд, при одновременном наличии двух обстоятельств:

разглашены сведения, составляющие охраняемую федеральным законом тайну, или служебная информация, причем независимо от способа разглашения - публикация в средствах массовой информации, оглашение в публичном выступлении (на семинарах, конференциях и т.п.), передача заинтересованной организации или физическим лицам;

указанные сведения или информация стали известны гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Однако обязанность не разглашать рассматриваемые сведения относится к основным обязанностям гражданского служащего, что предусмотрено п. 7 ч. 1 ст. 15 комментируемого Федерального закона, и, соответственно, вне зависимости от того, предусмотрено ли это в должностном регламенте или нет, гражданский служащий может быть уволен по рассматриваемому основанию за разглашение любых сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Целесообразно отметить, что федеральное законодательство охраняет не только государственную тайну, но и иные сведения, на что указывают, например, Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне" (с изменениями от 24 июля 2007 г.), Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных", Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

4.4. Совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, является самостоятельным основанием для увольнения гражданского служащего.

В разъяснении постановления Пленума ВС РФ судам предписано учитывать, что по этому основанию могут быть уволены работники, совершившие хищение (в том числе мелкое) чужого имущества, растрату, умышленное его уничтожение или повреждение, при условии, что указанные неправомерные действия были совершены ими по месту работы и их вина установлена вступившим в законную силу приговором суда либо постановлением органа, уполномоченного на применение административных взысканий. В качестве чужого имущества следует расценивать любое имущество, не принадлежащее данному работнику, в частности имущество, принадлежащее работодателю, другим работникам, а также лицам, не являющимся работниками данной организации.

Хищение чужого имущества признается мелким, если стоимость похищенного имущества не превышает одну тысячу рублей. Мелкое хищение чужого имущества путем кражи, мошенничества, присвоения или растраты при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных ч. 2, 3 и 4 ст. 158, ч. 2 и 3 ст. 159 и ч. 2 и 3 ст. 160 УК РФ, влечет административную ответственность в соответствии со ст. 7.27 Кодекса РФ об административных правонарушениях (с изменениями от 29 июня 2009 г.), дела по которой рассматривают судьи (ст. 23.1 указанного Кодекса).

4.5. Гражданский служащий может быть уволен за нарушение требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда), если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий.

Следует отметить, что увольнение по указанному основанию в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 57 комментируемого Федерального закона не относится к дисциплинарным взысканиям, что влечет за собой ряд вопросов. В связи с этим, как представляется, не требуется соблюдения норм статьи 58 о порядке применения дисциплинарного взыскания, но одновременно - рассматриваемые нарушения и их последствия должны быть установлены уполномоченными государственными органами, мнение которых гражданский служащий мог бы оспорить в установленном порядке. Безусловный ответ на такие вопросы может дать или законодатель - путем уточнения рассматриваемой нормы, или судебная практика.

5. Основанием для увольнения по п. 4 ч. 1 комментируемой статьи Федерального закона является совершение виновных действий гражданским служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя.

Таким образом, по рассматриваемому основанию может быть уволен только гражданский служащий, непосредственно обслуживающий денежные или товарные ценности (прием, хранение, транспортировка, распределение и т.п.) и только при условии, что им совершены такие виновные действия, которые дают основание для утраты доверия к нему со стороны представителя нанимателя, т.е. утрата доверия должна быть основана на конкретных фактах совершения виновных действий.

В соответствии с правовой позицией, указанной в постановлении Пленума ВС РФ (пункт 45), при установлении в предусмотренном законом порядке факта совершения хищения, взяточничества и иных корыстных правонарушений такие гражданские служащие могут быть уволены по основанию утраты к ним доверия и в том случае, когда указанные действия не связаны с исполнением должностных обязанностей и совершены не по месту службы гражданского служащего. В этом случае увольнение с гражданской службы не относится к дисциплинарным взысканиям.

6. Основания для увольнения с гражданской службы, указанные в п. 5 и 6 ч. 1 комментируемой статьи Федерального закона, могут быть применены к одной категории гражданских служащих - "руководители" - и несколько "близки".

При этом увольнение по п. 6 может быть произведено за однократное грубое нарушение гражданским служащим своих должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства РФ.

Таким образом, гражданский служащий должен однократно грубо нарушить, т.е., возможно, не исполнить (бездействие), свои должностные обязанности, установленные должностным регламентом, что повлекло нарушение законодательства РФ или причинение вреда государственному органу, как материального, так и нематериального характера. Следовательно, при отсутствии факта нарушения законодательства РФ или причинения вреда государственному органу отсутствуют и основания для увольнения гражданского служащего по рассматриваемому основанию.

Увольнение по п. 5 может быть произведено в случае принятия необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа.

Таким образом, гражданский служащий должен "активно действовать", в результате чего государственному органу причинен вред исключительно материального характера.

7. Основание для увольнения с гражданской службы, указанное в п. 7 ч. 1 комментируемой статьи Федерального закона, требует одновременного наличия двух обстоятельств:

при заключении служебного контракта, но, что следует особо отметить, не в дальнейшем - в процессе прохождения гражданской службы (для граждан, впервые поступающих на гражданскую службу) или замещения должности гражданской службы (для гражданских служащих при заключении служебного контракта о замещении "новой" должности);

гражданский служащий предоставил представителю нанимателя подложные документы или заведомо ложные сведения, т.е. полностью подложные документы (например, купленный диплом об образовании) и (или) подлинные документы, в которые внесены заведомо ложные сведения (например, о наличии определенного заболевания, о возрасте).

Перечень таких подложных документов или заведомо ложных сведений законодательно не закреплен. Однако возможно констатировать, что такая "ложность" должна содержаться в документах (сведениях), предусмотренных в п. 2 и 3 ст. 26 комментируемого Федерального закона.

Для увольнения по рассматриваемому основанию достаточен сам факт представления подложных документов и (или) заведомо ложных сведений, наступления иных, возможно и "благоприятных", последствий не требуется. При этом подложность документов должна быть доказана, например, результатами соответствующей экспертизы или другими доказательствами. Что касается заведомо ложных сведений, то, как представляется, здесь возможна, пусть в отдельных случаях, и другая точка зрения. Поступление на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется, как правило, по результатам конкурса, который заключается в оценке профессионального уровня претендентов и их соответствия установленным квалификационным требованиям. Таким образом, сообщение претендентом сведений, не влияющих на указанные факторы, пусть и заведомо ложных, в частности "умалчивание" о семейном положении, не влияет на профессиональную пригодность, например при поступлении на службу женщина на вопрос, есть ли у нее маленькие дети, заведомо ложно ответила отрицательно.

8. Основанием для увольнения с гражданской службы является прекращение допуска гражданского служащего к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям.

О допуске должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне - см. комментарий к ст. 16.

9. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи Федерального закона запрещено освобождение гражданского служащего от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период временной нетрудоспособности гражданского служащего и в период его пребывания в отпуске (ежегодном с сохранением денежного содержания, без сохранения денежного содержания, учебном).

10. Следует особо отметить, что при расторжении служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, необходимо руководствоваться п. 5 ч. 1 ст. 57 комментируемого Федерального закона, которая ряд оснований для увольнения, предусмотренных ст. 37, относит к дисциплинарным взысканиям, что влечет за собой необходимость соблюдения порядка его применения, установленного ст. 58.

11. В соответствии с п. 4, гражданский служащий в день освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы обязан сдать служебное удостоверение в подразделение государственного органа по вопросам государственной службы и кадров. Возможно отметить, что такая обязанность существует у гражданского служащего во всех случаях прекращения служебного контракта.