Статья 45
1-2. Комментируемая статья регламентирует осуществление Банком России такой его функции, предусмотренной в п. 1 ст. 4 комментируемого Закона, как разработка и проведение во взаимодействии с Правительством РФ единой государственной денежно-кредитной политики. В пункте 1 ст. 155 БК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) в качестве одного из бюджетных полномочий Банка России предусмотрено, что Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи Банк России ежегодно представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и собственно сами основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. В части 2 данной статьи установлено, что предварительно проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики должен представляться Президенту РФ и в Правительство РФ. Точно такие же правила ранее содержались соответственно в ч. 1 и 2 ст. 44 Закона 1990 г. о Банке России (в ред. Федерального закона от 20 июня 1996 г. N 80-ФЗ).
Как установлено в ч. 1 комментируемой статьи, проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год представляется Банком России в Государственную Думу не позднее срока внесения в Государственную Думу Правительством РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Данное положение изложено в редакции Федерального закона от 19 июля 2009 г. N 192-ФЗ. До вступления в силу данного Закона указывалось, что проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год представляется Банком России в Государственную Думу не позднее 26 августа. Не позднее этой даты согласно п. 1 ст. 192 БК РФ Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Действие указанного пункта, как и п. 7 ст. 192 данного Кодекса, в котором продублировано, что Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период, приостанавливались до 1 января 2010 г. тем же Федеральным законом от 19 июля 2009 г. N 192-ФЗ. Указанным Законом устанавливалось, что: Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг. не позднее 1 октября 2009 г.: Банк России до 1 октября 2009 г. представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг.
В части 1 ст. 44 Закона 1990 г. о Банке России (в ред. Федерального закона от 20 июня 1996 г. N 80-ФЗ) предусматривалось, что Банк России представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год ежегодно не позднее 1 октября. Такое же положение содержалось в первоначальной редакции п. 2 ст. 193 БК РФ. Комментируемым Законом в эту норму Кодекса внесено изменение, соответствующее данному Закону: дата "1 октября" заменена на "26 августа". В свою очередь, ст. 193 БК РФ признана утратившей силу Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ. Соответственно, этим же Законом признана утратившей силу ч. 1 ст. 98 комментируемого Закона, вносившая изменение в ст. 193 БК РФ (см. комментарий к указанной статье).
Собственно основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи представляются Банком России в Государственную Думу не позднее 1 декабря. Точно такое же правило ранее содержалось в ч. 1 ст. 44 Закона 1990 г. о Банке России (в ред. Федерального закона от 20 июня 1996 г. N 80-ФЗ).
В соответствии с п. 5 ст. 13 комментируемого Закона рассмотрение проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики входит в компетенцию Национального банковского совета. Как указано в п. 1 ч. 1 ст. 18 данного Закона, Совет директоров во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и основные направления единой государственной денежно-кредитной политики и представляет эти документы для рассмотрения в Национальный банковский совет, а также Президенту РФ, в Правительство РФ и Государственную Думу в соответствии с комментируемой статьей, обеспечивает выполнение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики (см. указанные статьи и комментарии к ним).
3. Часть 3 комментируемой статьи определяет перечень положений, которые должны включать основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год:
концептуальные принципы, лежащие в основе денежно-кредитной политики, проводимой Банком России;
краткую характеристику состояния экономики РФ;
прогноз ожидаемого выполнения основных параметров денежно-кредитной политики в текущем году;
количественный анализ причин отклонения от целей денежно-кредитной политики, заявленных Банком России на текущий год, оценку перспектив достижения указанных целей и обоснование их возможной корректировки;
сценарный (состоящий не менее чем из двух вариантов) прогноз развития экономики РФ на предстоящий год с указанием цен на нефть и другие товары российского экспорта, предусматриваемых каждым сценарием;
прогноз основных показателей платежного баланса РФ на предстоящий год;
целевые ориентиры, характеризующие основные цели денежно-кредитной политики, заявляемые Банком России на предстоящий год, включая интервальные показатели инфляции, денежной базы, денежной массы, процентных ставок, изменения золотовалютных резервов;
основные показатели денежной программы на предстоящий год;
варианты применения инструментов и методов денежно-кредитной политики, обеспечивающих достижение целевых ориентиров при различных сценариях экономической конъюнктуры;
план мероприятий Банка России на предстоящий год по совершенствованию банковской системы РФ, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы.
Данный перечень гораздо шире, нежели тот, который предусматривался в ч. 3 ст. 44 Закона 1990 г. о Банке России. Указанной нормой устанавливалось лишь то, что основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год включают следующие положения:
анализ состояния и прогноз развития экономики РФ;
основные ориентиры, параметры и инструменты единой государственной денежно-кредитной политики.
Целесообразно отметить, что Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики на 2009 год и период 2010 и 2011 годов*(138) (одобрены Советом директоров 17 октября 2008 г.) определены следующие принципы денежно-кредитной политики на среднесрочную перспективу;
в Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2009 год и период 2010 и 2011 годов отражаются главные задачи, стоящие перед Банком России в указанный период в соответствии с проводимой Правительством РФ экономической политикой, и определяются меры денежно-кредитной политики, ведущие к достижению поставленных целей. Временной горизонт совпадает с горизонтом планирования федерального бюджета;
установление целевых ориентиров прироста потребительских цен в рамках трехлетнего скользящего периода, превышающего продолжительность основных лагов в действии трансмиссионного механизма денежной политики, позволяет учитывать влияние динамики денежного предложения и решений о корректировке его годовой траектории на инфляцию за пределами одного календарного года. Кроме того, объявление среднесрочной стратегии денежно-кредитной политики способствует стабилизации инфляционных ожиданий экономических агентов, в том числе в условиях непредвиденных изменений внешне- и внутриэкономических факторов конъюнктурного характера;
Банк России и Правительство РФ в вариантах развития российской экономики в 2009 г. и в период 2010 и 2011 гг. исходят из единых оценок внешних и внутренних условий ее функционирования. В предстоящие три года основной задачей денежно-кредитной политики является последовательное снижение инфляции до 5-6,8% в 2011 г. (из расчета декабрь к декабрю);
Банк России намерен в указанный период в основном завершить переход к режиму таргетирования инфляции, предполагающему приоритет цели по снижению инфляции. Однако в ближайшее время денежно-кредитная политика во многом будет сохранять черты, сформированные в последние годы: продолжится применение режима управляемого плавающего валютного курса рубля, использование денежной программы для контроля за соответствием денежно-кредитных показателей целевому уровню инфляции, использование бивалютной корзины в качестве операционного ориентира политики валютного курса. При этом решения по корректировке политики будут приниматься на основе учета широкого спектра экономических индикаторов;
общемировая тенденция существенного роста цен на продукты питания и энергоносители, а также опережающий рост внутреннего спроса уже в 2007 г. обусловили более высокую, чем предполагалось ранее, инфляцию в России. Поэтому Банком России осуществлялись действия по возвращению инфляции на траекторию снижения;
однако решение этой задачи было осложнено влиянием на российский финансовый рынок кризисных явлений на мировых финансовых рынках, спровоцированных проблемами в экономике США. В результате Банк России был вынужден перенести акцент с контроля над инфляцией на поддержание стабильности банковской системы. Были усилены меры по увеличению ликвидности банков и поддержанию бесперебойности проведения расчетов;
ускорение инфляции, а также ожидаемые в предстоящий период внешние и внутренние макроэкономические условия подтверждают необходимость осуществления более гибкой курсовой политики и активного использования процентной политики. Динамика денежных агрегатов будет оставаться важным индикатором для оценки монетарных условий и среднесрочного тренда инфляции;
Банк России продолжит движение к режиму свободно плавающего валютного курса, последовательно ослабляя жесткость привязки рубля к бивалютной корзине и допуская большую волатильность ее стоимости;
режим свободно плавающего валютного курса необходим для введения таргетирования инфляции в полном объеме. При этом одновременно с сокращением участия Банка России в курсообразовании потребуется реализация комплекса мер по превращению процентной ставки Банка России в главный инструмент денежно-кредитной политики, влияющий на инфляционные ожидания экономических агентов и формирующий монетарные условия функционирования экономики;
при разработке денежно-кредитной политики на период 2009-2011 гг. Банк России принимает во внимание возможные изменения мировых цен на основные товары российского экспорта, прежде всего на энергоносители. В случае снижения этих цен при продолжении увеличения импорта высокими темпами, поддерживаемого внутренним спросом, может произойти существенное сокращение положительного сальдо торгового баланса и даже образование его дефицита;
поскольку в этом случае ослабнет действие одного из факторов, определяющих укрепление рубля, Банк России может сократить покупки валюты на внутреннем рынке, осуществляемые в целях сдерживания темпов укрепления национальной валюты. Решения о характере и объеме интервенций Банка России на внутреннем валютном рынке в основном будут обусловлены целями денежно-кредитной и бюджетной политики; ожидаемое сокращение валютных интервенций может существенно уменьшить роль чистых иностранных активов органов денежно-кредитного регулирования как основного источника роста денежного предложения. С целью обеспечения соответствия денежного предложения спросу на деньги Банк России продолжит активно использовать операции по рефинансированию банков. Это также будет способствовать повышению роли процентной политики Банка России в снижении инфляции;
для обеспечения соответствия динамики инфляции целевой траектории Банк России будет использовать все имеющиеся в его распоряжении инструменты денежно-кредитной политики. На успешность проведения денежно-кредитной политики будут влиять в определенной степени как бюджетные механизмы аккумулирования дополнительных доходов от экспорта нефти и газа при высоких ценах мирового рынка энергоносителей, так и проведение консервативной бюджетной политики;
процентная политика Банка России будет осуществляться исходя из состояния экономики и динамики инфляции. Важной задачей процентной политики будет постепенное сужение коридора процентных ставок по собственным операциям Банка России и снижение волатильности ставок денежного рынка. При этом все большее влияние на формирование процентных ставок денежного рынка будут оказывать ставки по рыночным инструментам рефинансирования банков, прежде всего по операциям прямого РЕПО;
основным фактором риска для российского банковского сектора в условиях международного финансового кризиса является существенное ограничение доступа к ресурсам с международных рынков капитала и сокращение возможностей внешнего рефинансирования ранее привлеченных заимствований в связи со значительным подорожанием привлеченных средств для первоклассных заемщиков и фактическим исключением такой возможности для других заемщиков;
следствием влияния указанного фактора является введение российскими банками более консервативных подходов при кредитовании и при оценке кредитного риска. В свою очередь, это ведет к снижению темпов роста кредитных вложений в экономику и снижению финансового результата (прибыли) кредитных организаций. Одновременно это обусловливает относительное увеличение в портфелях кредитных организаций доли проблемных активов, как накопленных в период кредитной экспансии, так и отражающих ухудшение экономического положения предприятий при ужесточении условий привлечения кредитов;
в этой ситуации на состояние банковского сектора будет оказывать влияние качество функционирования внутрибанковских систем оценки и управления рисками, включая кредитный риск, риск ликвидности, рыночный, операционный и репутационный риски. Наряду с вопросами поддержания ликвидности банки должны уделять внимание вопросам поддержания достаточности капитала, в том числе и за счет дополнительных инвестиций собственников и новых инвесторов;
в целях снижения негативного влияния международных финансовых потрясений на экономику и финансовые рынки России реализуется комплекс мер по частичному замещению выбывших кредитных ресурсов банков и восстановлению нормального кредитного цикла. Эти меры направлены на исключение системной угрозы устойчивости банковского сектора;
в рамках системы управления ликвидностью банковского сектора Банк России продолжит улучшать условия доступа кредитных организаций к инструментам рефинансирования, что должно способствовать снижению трансакционных издержек и рыночных рисков. При дальнейшем развитии внутреннего финансового рынка, его инфраструктуры это будет способствовать более эффективному перераспределению денежных средств в экономике;
решения по использованию инструментов предоставления и абсорбирования ликвидности будут приниматься в зависимости от динамики основных макроэкономических показателей и состояния финансового рынка. При необходимости Банк России может применять обязательные резервные требования в качестве прямого инструмента регулирования ликвидности банковского сектора;
для перехода к режиму таргетирования инфляции в полном объеме Банк России будет участвовать в работе по созданию необходимых условий институционального характера, способствовать повышению глубины и ликвидности российского финансового рынка, добиваться роста эффективности своей процентной политики, совершенствовать управление ликвидностью банковского сектора, развивать систему анализа денежно-кредитной политики, макроэкономического моделирования и прогнозирования;
особое значение Банк России придает формированию доверия общества к осуществляемой денежно-кредитной политике, повышению ее открытости и прозрачности, разъяснению общественности своих целей, задач и принятых мер.
4. В части 4 комментируемой статьи предусмотрено, что Государственная Дума рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и принимает соответствующее решение не позднее принятия Государственной Думой федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год. Ранее в ч. 4 ст. 44 Закона 1990 г. о Банке России содержалось такое же правило, но без указания предельного срока принятия решения. В соответствии с ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона при представлении основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Банка России о деятельности Банка России.
В развитие данных норм в ст. 174 Регламента Государственной Думы (в ред. постановления Государственной Думы от 25 апреля 2008 г. N 425-5 ГД) в том числе предусмотрено следующее:
основные направления единой государственной денежно-кредитной политики предварительно рассматриваются на совместном заседании Комитета Государственной Думы по финансовому рынку и Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.
Комитет Государственной Думы по финансовому рынку вносит проект постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты. Комитет Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству готовит заключение по указанному вопросу, которое направляет в Комитет Государственной Думы по финансовому рынку;
при рассмотрении основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Банка России о деятельности Банка России, а также содоклады представителей Комитета Государственной Думы по финансовому рынку, Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству;
депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Председателю Банка России и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение по основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики и деятельности Банка России;
преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций и комитетов палаты;
по итогам рассмотрения основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики Государственная Дума принимает постановление.
В качестве примера следует отметить, что результаты рассмотрения Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2009 год и период 2010 и 2011 годов отражены в постановлении Государственной Думы от 31 октября 2008 г. N 1179-5 ГД*(139). Согласно данному документу Государственная Дума приняла к сведению Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2009 год и период 2010 и 2011 годов.
