Выкуп объектов недвижимости земельных наделов (участков), находящихся в государственном владении.

Одним из актуальных вопросов, который решают в настоящее время лица, которые имеют на праве собственности объекты недвижимости (здания, строения, сооружения и др.), находящиеся на земельных наделах,  в государственном или муниципальном владении, является вопрос приобретения этих наделов в собственность.

Этот вопрос не теряет своей актуальности даже при наличии законодательно установленного для юридических лиц, не указанных в п. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ), срока переоформления своих прав на такие земельные наделы.

Согласно п. 1 ст. 20 ЗК РФ и п. 8 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» со дня введения в действие ЗК РФ земельные наделы, находящиеся в государственном или муниципальном владении, в постоянное (бессрочное) пользование предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. В отношении же юридических лиц (коммерческих и некоммерческих организаций), не указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, но которым земельные наделы были предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования до вступления в силу ЗК РФ, на основании абз. 1 п. 2, п. 6 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» устанавливается возможность и одновременно обязанность переоформить такое право на право аренды или приобрести земельные наделы в собственность, а в отношении религиозных организаций, кроме того, — переоформить на право безвозмездного срочного пользования, по своему желанию до 1 января 2008 года по правилам, предусмотренным ст. 36 ЗК РФ.
Приведенное положение Закона явилось предметом изучения Конституционного Суда Российской Федерации по запросу Законодательного Собрания Нижегородской области, в котором этот законодательный орган оспаривал конституционность данной нормы в связи с тем, что, по его мнению: 1) она вводит необоснованные ограничения права пользования и владения имуществом и конституционной свободы договора; 2) установление обязанности указанных в оспариваемом положении юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным наделом равнозначно национализации, поскольку при этом не предусматривается судебный порядок прекращения данного права.
В результате предварительного изучения запроса Конституционный Суд Российской Федерации установил следующее: 1) законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что не может рассматриваться как нарушение конституционных прав; 2) указание на возможность для юридического лица по своему желанию приобрести земельный надел в собственность или использовать его на правах арендатора (после соответствующего переоформления), при том что в соответствии с п. 3 ст. 20 ЗК РФ за ним сохраняется право постоянного (бессрочного) пользования этим наделом, свидетельствует о предоставлении права выбора самому юридическому лицу и отсутствии какого-либо произвольного ограничения свободы в заключении договора; 3) предусматривая возможность изменения титулов прав на землю, положение абз. 1 п. 2 ст. 3 не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных наделов, а потому не может рассматриваться как допускающее внесудебный порядок лишения имущества. В равной мере оно не может рассматриваться как допускающее национализацию, поскольку не предполагает обращения в государственную собственность имущества, находящегося в собственности юридических лиц, а, напротив, предоставляет возможность приватизации земельного надела, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации фактически признал соответствие положения абз. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» Конституции Российской Федерации.
По верному замечанию М.А. Геталовой, в законодательстве, в частности в ст. 45 ЗК РФ, среди оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным наделом не предусматривается такого основания, как непереоформление соответствующего права на иной титул, а также не устанавливается какая-либо ответственность обладателя права постоянного (бессрочного) пользования земельным наделом за неисполнение сроков по переоформлению этого права. Причем, отмечает названный автор, тождественная ситуация имела место при реализации ст. 7 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе», в соответствии с которой юридические лица до 1 февраля 1993 года должны были также переоформить право пользования земельным наделом. Рассмотрев данный вопрос, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 3 информационного письма от 27 февраля 2001 г. N 61 «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства» сделал вывод о том, что непереоформление прав пользования земельным наделом не является основанием для изъятия и перераспределения такого надела соответствующими органами, поскольку, устанавливая сроки переоформления прав пользования земельными наделами, законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением юридическими лицами требований указанной нормы.
Не трудно заметить, что среди субъектов, которые обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным наделом, не называются граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя. Закон содержит лишь правило, согласно которому граждане, обладающие земельными наделами на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их однократно бесплатно в собственность (п. 5 ст. 20 ЗК РФ). Открытым остается вопрос и о сроках переоформления данными гражданами своих прав.
Думается, буквальное толкование норм закона, в частности ст. 23 ГК РФ, даёт возможность констатировать то, что если земельный надел был предоставлен индивидуальному предпринимателю на праве постоянного (бессрочного) пользования до момента вступления в законную силу ЗК РФ для осуществления предпринимательской деятельности, то он обязан переоформить права на него до 1 января 2008 года.
На это же косвенно указывает п. 12 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства», в соответствии с которым, если право собственности на здание, строение или иную недвижимость перешло после введения в действие ЗК РФ к лицу, которое в силу п. 1 ст. 20 ЗК РФ не может обладать земельным наделом на праве постоянного (бессрочного) пользования, такому лицу до 1 января 2008 года надлежит по своему выбору переоформить названное право на право аренды земельного надела или приобрести его в собственность. Аналогичной позиции следует придерживаться и в случаях, когда право собственности на недвижимость перешло по договорам мены, дарения, других сделок, а также в связи с реорганизацией юридического лица в порядке правопреемства.
Причем в силу ст. 23 ГК РФ граждане, имеющие статус частного  предпринимателя, владеющие земельными наделами на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе приобретать в собственность земельные наделы, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности, на безвозмездной основе, так же как и соответствующие юридические лица (п. 3 названного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации). На это же обращает внимание и Б. Уткин, по словам которого Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации фактически приравнял граждан — индивидуальных предпринимателей к юридическим лицам и тем самым лишил эту категорию законного права однократного бесплатного приобретения своего земельного надела в собственность.
Возможно  в данной позиции не учитываются те случаи, когда земельный надел предоставлялся индивидуальному предпринимателю (который на момент предоставления мог и не обладать этим статусом) на рассматриваемом праве для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (например, для осуществления индивидуального жилищного строительства). При таких обстоятельствах, думается, следует применять правило п. 5 ст. 20 ЗК РФ о праве, а не обязанности граждан на однократное и в то же время бесплатное приобретение земельного надела в собственность, где срок для принятия подобного решения Законом не устанавливается (п. 3 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
Так, в отношении граждан-предпринимателей по рассматриваемому вопросу в законодательство целесообразно внести соответствующие коррективы в целях недопущения двоякого толкования анализируемых норм, единообразия правоприменительной практики и предотвращения судебных споров на этот счет. Подобные изменения могут быть сформулированы в следующем виде:
1) в абз. 1 п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» после слов «юридических лиц» следует добавить «а также граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя»;
2) в п. 5 ст. 20 ЗК РФ после слов «каждый гражданин» следует добавить «за исключением граждан, имеющих статус индивидуального предпринимателя, которым земельный надел был предоставлен для осуществления предпринимательской деятельности».
В соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ граждане и юридические лица — собственники зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных наделах, относящихся к государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды этих наделов в порядке и на условиях, установленных данным Кодексом и федеральными законами.
Пунктом 3 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее — ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества») предусмотрено, что собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных наделах, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные наделы, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Отсюда следует, что юридические лица (граждане-предприниматели) — собственники объектов недвижимости, расположенных на земельных наделах, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют одновременно не только право, но и обязанность приобрести земельные наделы, необходимые для эксплуатации объектов недвижимости в границах и размерах, установленных в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства.
В соответствии с п. 2 ст. 28 ЗК РФ предоставление земельных наделов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату, кроме случаев, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Пунктом 2 ст. 43 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусмотрено, что с даты вступления в силу названного Закона продажа государственного и муниципального имущества осуществляется в порядке, предусмотренном данным Законом.
В силу ст. 36 ЗК РФ для приобретения прав на земельный надел граждане или юридические лица обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных наделов, с заявлением о приобретении прав на земельный надел с приложением его  плана и иных установленных законодательством документов. Соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня поступления указанного заявления принимает решение о продаже земельного надела и готовит проект договора купли-продажи.
Данное правило уточняется в п. 3 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», согласно которому решение о продаже земельных наделов принимается органом, принявшим решение о приватизации находящихся на этих земельных наделах объектов недвижимости. Решение о предоставлении земельных наделов, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность гражданами и юридическими лицами из федеральной собственности, принимает Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом или его территориальные органы, например Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Омской области. В отношении же земельных наделов с расположенными на них объектами недвижимого имущества, приобретенными гражданами и юридическими лицами из собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности, решение принимается соответствующими региональными органами государственной власти или органами местного самоуправления.
Рассмотрение заявлений собственников соответствующих объектов недвижимости о приобретении земельных наделов в собственность для исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления является обязательным. На это обстоятельство обращается внимание в п. 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства». При этом по общему правилу, установленному п. 3 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», отказ в выкупе земельных наделов допускается только в случаях, если земельные наделы ограничены в обороте или изъяты из оборота. Перечень наделов, не подлежащих отчуждению, приводится в ст. 27 ЗК РФ, п. 8 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Вместе с тем в судебной практике распространенными являются споры, связанные с необоснованным отказом в приватизации земельных наделов. Так, например, ООО «Производственно-коммерческая фирма „Стройтехвест“ (далее — общество) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с иском к Комитету по управлению имуществом г. Прокопьевска (далее — комитет) о понуждении последнего заключить договор купли-продажи земельного надела, на котором располагается объект недвижимости — автозаправочная станция, находящийся в собственности данного общества, поскольку комитет, получив от общества заявление о приобретении права собственности на соответствующий земельный надел, отказал в приватизации этого земельного надела, ссылаясь на отсутствие разграничения государственной собственности на землю и положения о порядке приобретения и прекращения прав на земельные наделы на территории г. Прокопьевска. Суд первой инстанции отказал обществу в удовлетворении искового требования, а суды апелляционной и кассационной инстанций оставили это решение без изменения на том основании, что, во-первых, объект недвижимости обществом не был приватизирован, во-вторых, законодательство предоставляет собственнику земли право выбора вида землепользования путем передачи земли в собственность или аренду. В настоящем случае с истцом заключен договор аренды земельного надела.
Между тем истец указывал, что объект недвижимости возведен им вновь на отведенном для этих целей земельном наделе, сдан в установленном порядке в эксплуатацию и зарегистрирован в Едином реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в подтверждение чего представил необходимые документы.
Проверив обоснованность доводов, изложенных в заявлении, поданном обществом в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, о пересмотре в порядке надзора названных судебных актов, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановил, что оспариваемые судебные акты подлежат отмене, а дело направлено на новое рассмотрение по следующим причинам:
а) в соответствии со ст. 36 ЗК РФ и ст. 28, 43 ФЗ „О приватизации государственного и муниципального имущества“ право на выкуп земельных наделов, находящихся в государственной собственности, имеют все собственники объектов недвижимости, расположенных на таких земельных наделах, в том числе и объектов, возведенных собственником на арендованных наделах;
б) договор аренды земельного надела, заключенный до введения в действие ЗК РФ, не является основанием для отказа в выкупе земельного надела;
в) не выяснен вопрос о наличии или отсутствии препятствий для продажи земельного надела.
В связи с этим по вопросу рассмотрения соответствующих заявлений заинтересованных лиц Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в названном Постановлении привел ряд важных разъяснений:
1) в тех случаях, когда собственник здания, строения, сооружения обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный надел путем заключения договора его купли-продажи, а соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи или предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в арбитражный суд с заявлением по правилам о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными. В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного надела может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного надела, на данном земельном наделе предусмотрено строительство другого объекта (п. 4);
2) не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного надела в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ наличие договора аренды земельного надела, заключенного до введения в действие ЗК РФ. Однако если договор аренды земельного надела заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного надела, он утрачивает право выкупа земельного надела (п. 7);
3) при приватизации земельных наделов по рассматриваемым правилам юридическими лицами, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований превышает 25%, не применяется запрет покупать государственное и муниципальное имущество, установленный п. 1 ст. 5 ФЗ „О приватизации государственного и муниципального имущества“ (п. 5);
4) в случае признания действия (бездействия) исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления незаконным суд обязывает соответствующий орган подготовить проект договора и направить его в определенный срок собственнику недвижимости (п. 4).
Отмеченное выше позволяет прийти к выводу о том, что для уполномоченных органов рассмотрение заявлений собственников объектов недвижимости о приобретении в собственность земельных наделов под этими объектами является обязательным с четко очерченными временными рамками. Отказ в выкупе таких земельных наделов недопустим, за исключением тех случаев, когда земельные наделы ограничены в обороте или изъяты из него. При этом ситуация, когда субъект заключил договор аренды земельного надела после введения в действие ЗК РФ, по нашему мнению, не должна рассматриваться как основание для отказа в реализации исключительного права на приватизацию данного надела в последующем.