Статья 19. Государственные или муниципальные преференции
1. Комментируемая глава в первоначальной редакции регламентировала предоставление государственной или муниципальной помощи. Как отмечалось авторами проекта комментируемого Закона, тем самым был введен государственный антимонопольный контроль предоставления государственной помощи и признано целесообразным отказаться от требования обязательного предварительного согласования с антимонопольным органом проектов решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций по вопросам о предоставлении льгот и преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам. При этом отмечалось, что одной из наиболее значимых новаций законопроекта является определение понятия государственной помощи как особой разновидности антиконкурентных действий органов государственной власти и местного самоуправления, введение запрета на ее предоставление, а также определение отдельных исключений из такого запрета и процедуры предоставления государственной помощи в исключительных случаях.
В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ комментируемая глава изложена полностью в новой редакции, регламентирующей предоставление государственных или муниципальных преференций. Данным Законом, согласно пояснительной записке к его проекту, ужесточены требования к действиям органов власти путем введения запрета на предоставление государственной и (или) муниципальной преференции (ст. 15), за исключением случаев, установленных комментируемой главой. Речь идет о новом п. 7 ч. 1 ст. 15 комментируемого Закона, согласно которому запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного комментируемой главой (см. комментарий к указанной статье). При этом внесены изменения в ст. 19-21 комментируемого Закона, уточняющие основания и порядок предоставления разрешенных государственных и муниципальных преференций, а также порядок получения органами власти разрешения антимонопольного органа на ее предоставление. Кроме того, уточнено определение понятия "государственная или муниципальная преференция" (ст. 4) в части отнесения к ней предоставления имущественных льгот. При этом определение нового понятия в большей степени соответствует нормам европейского законодательства по сравнению с определением данного понятия в ранее действующей редакции комментируемого Закона. Как отмечалось авторами законопроекта, изменения в части регулирования порядка предоставления государственной или муниципальной преференции направлены на исключение возможности произвольного правоприменения органами власти и органами местного самоуправления, что ограничивает распространение коррупции в данной сфере.
В результате изменений понятие государственных или муниципальных преференций определено в п. 20 ст. 4 комментируемого Закона как предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.
Как установлено в ч. 1 комментируемой статьи, государственные или муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации. В прежней же редакции данной нормы говорилось о возможности предоставления государственной или муниципальной помощи в соответствии с полномочиями органов государственной власти или органов местного самоуправления.
При этом в ч. 1 комментируемой статьи определен перечень целей, исключительно в которых могут быть предоставлены государственные или муниципальные преференции. Этот перечень определен как открытый: согласно п. 14 ч. 1 статьи преференции могут быть предоставлены в целях, определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ. В отличие от этого в ранее действовавшей редакции рассматриваемой нормы предусматривался закрытый перечень целей, в которых может предоставляться государственная или муниципальная помощь, но при этом не говорилось об исключительности этих целей.
Для сравнения следует отметить, что согласно прежней редакции ч. 1 комментируемой статьи государственная или муниципальная помощь могла предоставляться в целях:
1) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;
2) проведения фундаментальных научных исследований;
3) защиты окружающей среды;
4) развития культуры и сохранения культурного наследия;
5) производства сельскохозяйственной продукции;
6) поддержки субъектов малого предпринимательства, осуществляющих приоритетные виды деятельности;
7) социального обслуживания населения;
8) социальной поддержки безработных граждан и содействия занятости населения.
С учетом разъяснений, данных в п. 5 письма ФАС России от 12 сентября 2007 г. N ИА/16263 "Разъяснения по некоторым вопросам применения гл. 5 Закона о конкуренции" относительно целей предоставления государственных или муниципальных преференций следует обращаться к соответствующим отраслевым нормативным правовым актам, а именно:
1) обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях - Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях"*(98);
2) развитие образования и науки - Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (полностью изложен в новой ред. Федеральным законом от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ)*(99), Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"*(100);
3) проведение научных исследований - Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике"*(101);
4) защита окружающей среды - Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(102);
5) сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ - Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"*(103);
6) развитие культуры, искусства и сохранение культурных ценностей - Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре"*(104);
7) развитие физической культуры и спорта - Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации"*(105);
8) обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства - Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне"*(106), Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности"*(107);
9) производство сельскохозяйственной продукции - Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства"*(108);
10) социальная защита населения - Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (полностью изложен в новой ред. Федеральным законом от 20 апреля 1996 г. N 36-ФЗ)*(109), Федеральные законы от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"*(110), от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации"*(111), от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи"*(112) и т.д.;
11) охрана труда - ТрК РФ;
12) охрана здоровья граждан - Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1*(113);
13) поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства - Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации"*(114).
Там же, в п. 5 письма ФАС России от 12 сентября 2007 г. N ИА/16263 разъяснено, что в совокупности с вышеуказанными федеральными нормативными правовыми актами необходимо также учитывать положения нормативных правовых актов соответствующего субъекта РФ и правовых актов органов местного самоуправления, принятых в рамках установленных нормативными правовыми актами полномочий по вышеуказанным направлениям.
Следует также отметить, что ФАС России дан целый ряд разъяснений по вопросам применения норм комментируемой главы в письмах от 3 ноября 2006 г. N ИА/18933 "О разъяснении применения антимонопольного законодательства", от 16 февраля 2007 г. N ИА/1938 "О разъяснении применения антимонопольного законодательства", от 23 марта 2007 г. N ИА/3832 "О разъяснении применения антимонопольного законодательства" и от 15 августа 2007 г. N ИА/13955 "Разъяснения по некоторым вопросам применения п. 20 ст. 4, ст. 19-21 Закона о конкуренции".
2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает запрет использования государственной или муниципальной преференции в целях, не соответствующих указанным в заявлении о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции целям. Последствия нарушения данного запрета определены в ст. 21 комментируемого Закона: антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, которому предоставлена такая преференция, федеральному органу исполнительной власти, органу исполнительной власти субъекта РФ, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, предоставившим такую преференцию, предписание о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав, либо предписание о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим государственную или муниципальную преференцию, при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена в иной форме (см. комментарий к указанной статье).
3. По общему правилу, закрепленному в ч. 3 комментируемой статьи, государственная или муниципальная преференция в целях, предусмотренных ч. 1 данной статьи, может предоставляться только с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа. Получение такого предварительного согласия антимонопольного органа регламентировано в ст. 20 комментируемого Закона в рамках определения порядка предоставления государственной или муниципальной преференции. Как предусмотрено в ч. 1 указанной статьи федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, имеющие намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, подают в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление такой преференции по форме, определенной федеральным антимонопольным органом, с приложением документов по определенному в этой норме перечню (см. комментарий к указанной статье).
При этом в ч. 3 комментируемой статьи предусмотрен исчерпывающий перечень изъятий из установленного в ней общего правила. Так, согласно данной норме не требуется предварительное согласие в письменной форме антимонопольного органа на случаи предоставления государственной или муниципальной преференции:
1) на основании федерального закона, законов субъектов РФ о бюджете, нормативных правовых актов органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя.
Следует подчеркнуть, что речь идет только о законах субъектов РФ о бюджете и нормативных правовых актах органов местного самоуправления о бюджете, а не о любых нормативных правовых актах субъектов РФ и органов местного самоуправления. В то же время указано на любые федеральные законы, а не только на федеральные законы о федеральном бюджете. Необходимо также обратить внимание на то, что в п. 1 ч. 3 комментируемой статьи не говорится об Указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, в то время как о необходимости получения предварительного согласия антимонопольного органа для издания таких актов речь идти не может.
В прежней редакции п. 4 ч. 2 комментируемой статьи предусматривалось, что не является государственной или муниципальной помощью предусмотренное законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий финансовый год или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий финансовый год предоставление денежных средств (бюджетного кредита, субсидии, субвенции, бюджетных инвестиций) из бюджета субъекта РФ на соответствующий год, местного бюджета на соответствующий год каждому лицу, которое обратилось с просьбой о предоставлении денежных средств и соответствует установленному в указанном законе или нормативном правовом акте требованию к виду деятельности получателя и месту ее осуществления получателем;
2) путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством РФ.
В пункте 4 и 5 ч. 1 ст. 20 комментируемого Закона в прежней редакции указывалось на предоставление государственной или муниципальной помощи за счет резервного фонда органа исполнительной власти субъекта РФ или резервного фонда органа местного самоуправления. Создание и использование резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) регламентированы ст. 81 БК РФ, согласно п. 1 которой (здесь и далее в ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ) в расходной части бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) - резервного фонда Правительства РФ, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, резервных фондов местных администраций. Создание и использование резервного фонда Президента РФ регламентированы ст. 82 данного Кодекса, в соответствии с которой федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период предусматривается создание резервного фонда Президента РФ в размере не более 1% утвержденных расходов федерального бюджета. Согласно п. 1 ст. 81.1 БК РФ (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 310-ФЗ*(115)) законом субъекта РФ (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ) может быть предусмотрено создание Резервного фонда субъекта РФ;
3) в размере, не превышающем установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами в России между юридическими лицами по одной сделке, если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу.
Такой случай в ранее действовавшей редакции комментируемой главы не предусматривался. Предельный размер расчетов наличными деньгами установлен Указанием Банка России от 20 июня 2007 г. N 1843-У "О предельном размере расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя"*(116), в соответствии с п. 1 которого расчеты наличными деньгами в России между юридическими лицами, а также между юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем, между индивидуальными предпринимателями, связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, в рамках одного договора, заключенного между указанными лицами, могут производиться в размере, не превышающем 100 тыс. руб.
4. В части 4 комментируемой статьи определен исчерпывающий перечень операций, которые не являются государственной или муниципальной преференцией:
1) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав по результатам торгов, проводимых в случаях, предусмотренных законодательством РФ, а также по результатам иных процедур, предусмотренных законодательством РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В отличие от этого в ранее действовавшей редакции п. 1 ч. 2 комментируемой статьи не указывалось, что речь идет именно о торгах, проводимых в случаях, предусмотренных законодательством РФ. "Иными" процедурами, о которых говорится в рассматриваемой норме, согласно п. 2 ч. 1 ст. 10 Закона о размещении заказов на поставки товаров для государственных нужд является размещение заказа без проведения торгов путем запроса котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах. При этом следует учитывать, что из названного Закона в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ*(117) исключена глава, посвященная размещению заказов на товарных биржах;
2) передача, выделение, распределение государственного или муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, военных действий, проведения контртеррористических операций. В указанных случаях подлежат применению соответственно нормы Федеральных конституционных законов от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(118) и от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"*(119), а также Федеральных законов от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(120), от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне"*(121) и от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму"*(122);
3) закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. О закреплении государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления см. комментарий к ст. 17.1 Закона;
4) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на основании федерального закона или на основании вступившего в законную силу решения суда. В пункте 1 ч. 2 комментируемой статьи в прежней редакции указывалось на предоставление преимущества отдельному лицу в результате определенных федеральными законами действий уполномоченного органа, на основании вступившего в законную силу решения суда.
