Статья 25.1. Проведение проверок антимонопольным органом
1. Комментируемая статья регламентирует проведение антимонопольным органом проверок соблюдения антимонопольного законодательства. Данная статья, как и следующие за ней ст. 25.2-25.6, регламентирующие соответственно доступ должностных лиц антимонопольного органа на территорию или в помещение для проведения проверки, осмотр, истребование документов и информации при проведении проверки, а также устанавливающие требования к составлению протокола при проведении действий по осуществлению антимонопольного контроля и оформлению результатов проверки, введены Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ. Как отмечалось авторами его проекта, этими изменениями уточняются полномочия антимонопольного органа, в том числе определены полномочия антимонопольного органа по проведению проверок органов государственной власти и хозяйствующих субъектов, конкретизируются действия должностных лиц антимонопольного органа при проведении проверок соблюдения антимонопольного законодательства, а также по фиксации и документальному закреплению доказательств, подтверждающих факт совершения правонарушений, выявленных в ходе проверки.
В новых положениях комментируемого Закона прослеживаются явные аналогии с соответствующими нормами Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав при осуществлении контроля (надзора)) и части первой НК РФ. Подробнее об этом сказано ниже (см. также комментарии к ст. 25.2-25.6 Закона). Здесь же следует отметить, что такое регулирование согласуется с нормой ч. 4 ст. 1 Закона о защите прав при осуществлении контроля (надзора), предусматривающей, что особенности организации и проведения проверок при осуществлении антимонопольного контроля в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами, нежели названный Закон. Необходимо также иметь в виду, что упоминавшимся выше Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 164-ФЗ в ч. 3 ст. 1 Закона о защите прав при осуществлении контроля (надзора) включены положения, согласно которым положения данного Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям органов государственного контроля (надзора) по направлению запросов о предоставлении информации, необходимой при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства РФ, проведении контроля за осуществлением иностранных инвестиций, контроля за экономической концентрацией, анализа рынка, при определении состояния конкуренции.
Часть 1 комментируемой статьи закрепляет право антимонопольного органа в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства проводить плановые и внеплановые проверки следующих субъектов (в дальнейшем по тексту Закона в юридико-технических целях используется сокращение "проверяемое лицо"):
федеральных органов исполнительной власти;
органов государственной власти субъектов РФ;
органов местного самоуправления;
иных осуществляющих функции указанных органов или организаций;
государственных внебюджетных фондов;
коммерческих и некоммерческих организаций;
физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей
Как видно, данной нормой охватывается практически весь спектр субъектов права. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи некоммерческие организации подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений ст. 10, 11, 14-17.1, 19-21 комментируемого Закона при осуществлении ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов. Данное ограничение предмета проверки соблюдения некоммерческими организациями антимонопольного законодательства рассматриваемая норма дополняет запретом проведения на основании комментируемого Закона проверок соответствия деятельности некоммерческих организаций целям деятельности, предусмотренным учредительными документами таких организаций.
Как следует из норм Федерального закона "О некоммерческих организациях", проверки соответствия деятельности некоммерческих организаций целям деятельности, предусмотренным учредительными документами таких организаций, проводятся федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций (т.е. Минюстом России, см. Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации"*(149)), или его территориальным органом. Согласно подп. 4 п. 5 ст. 32 названного Закона (в ред. Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 170-ФЗ*(150)) в отношении некоммерческой организации уполномоченный орган вправе проводить проверки соответствия деятельности некоммерческой организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, с периодичностью, установленной Законом о защите прав при осуществлении контроля (надзора), в порядке, установленном уполномоченным органом.
Наряду с прочим часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что плановые и внеплановые проверки соблюдения антимонопольного законодательства проводятся в форме выездных проверок. В этом отношении необходимо отметить следующее.
Как установлено в ч. 2 ст. 12 Закона о защите прав при осуществлении контроля (надзора), выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности. В отличие от этого организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) согласно ч. 2 ст. 11 названного Закона проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.
Предметом выездной проверки в соответствии с ч. 1 ст. 12 Закона о защите прав при осуществлении контроля (надзора) являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Предметом же документарной проверки согласно ч. 1 ст. 11 названного Закона являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.
2-5. В положениях ч. 2-5 комментируемой статьи определены основания и предмет плановой и внеплановой проверок соблюдения антимонопольного законодательства, причем во многом по аналогии с соответствующими нормами Закона о защите прав при осуществлении контроля (надзора).
Так, в ч. 1 ст. 9 названного Закона определено, что предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. В части 2 указанной статьи установлено, что плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.
В соответствии с ч. 8 этой же статьи основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:
1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;
2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;
3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления. Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 584 "Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности" утверждены Правила представления уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и учета указанных уведомлений*(151), в приложении N 1 к которым и приведен соответствующий перечень работ и услуг в составе отдельных видов предпринимательской деятельности.
Согласно ч. 1 ст. 10 Закона о защите прав при осуществлении контроля (надзора) предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Как предусмотрено в ч. 2 указанной статьи, основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
6. Согласно ч. 6 комментируемой статьи проверка соблюдения антимонопольного законодательства проводится в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа. Данная норма аналогичная положению ч. 1 ст. 14 Закона о защите прав при осуществлении контроля (надзора) о том, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Там же установлено, что проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Это правило с очевидностью подлежит применению по аналогии и при проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства.
7. В части 7 комментируемой статьи определен перечень сведений, которые должны быть указаны в приказе руководителя антимонопольного органа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства. Этот перечень закреплен по аналогии с ч. 2 ст. 14 Закона о защите прав при осуществлении контроля (надзора), согласно которой в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются:
1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;
2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;
3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;
4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;
5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;
6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;
7) перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю;
8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;
9) даты начала и окончания проведения проверки.
8. Часть 8 комментируемой статьи наделяет федеральный антимонопольный орган полномочием по утверждению типовой формы приказа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства. Следовательно, можно ожидать издания соответствующего нормативного правового акта ФАС России.
Необходимо отметить, что часть 1 ст. 14 Закона о защите прав при осуществлении контроля (надзора) предусматривает установление типовой формы распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. На основании данной нормы типовая форма распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя утверждена приказом Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"*(152).
9-10. В соответствии с ч. 9 комментируемой статьи срок проведения проверки соблюдения антимонопольного законодательства составляет не более чем один месяц. При этом определено, что срок проведения проверки исчисляется с даты начала ее проведения, указанной в приказе, по дату передачи или направления по почте проверяемому лицу акта проверки. В статье 13 Закона о защите прав при осуществлении контроля (надзора) определен иной срок проведения проверки: срок проведения каждой из проверок - документарной и выездной - не может превышать 20 рабочих дней (ч. 1); в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год (ч. 2).
Как предусмотрено в ч. 9 комментируемой статьи, в исключительных случаях на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, срок проверки может быть продлен на два месяца руководителем антимонопольного органа. Согласно ч. 3 ст. 13 Закона о защите прав при осуществлении контроля (надзора) в исключительных случаях на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на 15 часов.
В части 10 комментируемой статьи определено, что к основанию продления срока проведения проверки относится необходимость проведения экспертиз, исследований, испытаний, осуществления перевода на русский язык документов, представленных проверяемым лицом на иностранном языке, и других необходимых мероприятий, без которых невозможно оценить соответствие деятельности проверяемого лица требованиям антимонопольного законодательства. В части 3 ст. 13 Закона о защите прав при осуществлении контроля (надзора) указано на такие исключительные случаи, как случаи, связанные с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований.
Наряду с этим часть 10 комментируемой статьи наделяет федеральный антимонопольный орган полномочием по установлению порядка продления срока проведения проверки соблюдения антимонопольного законодательства. Следовательно, можно ожидать издания соответствующего нормативного правового акта ФАС России.
11. В части 11 комментируемой статьи предусмотрено право антимонопольного органа в рамках проведения проверки соблюдения антимонопольного законодательства вправе проверять деятельность структурных подразделений проверяемого лица, в том числе филиалов и представительств. Такое правило в Законе о защите прав при осуществлении контроля (надзора) прямо не предусмотрено, но с очевидностью подразумевается. Необходимо отметить, что комментируемая статья не содержит положения, аналогичного п. 4 ст. 13 названного Закона, согласно которому срок проведения каждой из проверок - документарной и выездной - в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству юридического лица.
Понятия представительств и филиалов юридического лица определены в ст. 55 части первой ГК РФ:
представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту (п. 1);
филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства (п. 2);
представительства и филиалы не являются юридическими лицами. Они наделяются имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании утвержденных им положений. Руководители представительств и филиалов назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности. Представительства и филиалы должны быть указаны в учредительных документах создавшего их юридического лица (п. 3).
Следует также отметить, что для целей законодательства о налогах и сборах используется понятие обособленного подразделения организация, которое охватывает собой не только филиалы и представительства, т.е. те обособленные подразделения, которые указаны в учредительных документах юридического лица. Согласно определению, данному в п. 2 ст. 11 части первой НК РФ (в ред. Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 154-ФЗ*(153)) для целей данного Кодекса и иных актов законодательства о налогах и сборах, обособленное подразделение организации - это любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места. Там же предусмотрено, что признание обособленного подразделения организации таковым производится независимо от того, отражено или не отражено его создание в учредительных или иных организационно-распорядительных документах организации, и от полномочий, которыми наделяется указанное подразделение; при этом рабочее место считается стационарным, если оно создается на срок более 1 месяца.
12. Часть 12 комментируемой статьи обязывает антимонопольный орган предварительно уведомлять о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства посредством направления копии приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки:
при проведении плановой проверки - не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии приказа почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом. О понятии заказного письма с уведомлением о вручении см. комментарий к ст. 20 Закона;
при проведении внеплановой проверки - не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом. Правило не распространяется на случаи проведения внеплановых проверок соблюдения требований ст. 11 комментируемого Закона, т.е. запрета на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов. Под такими "доступными способами", видимо, понимается направление уведомления телефонограммой, факсограммой, электронным сообщением и т.п.
Положения ч. 12 комментируемой статьи закреплены по аналогии с нормами ч. 12 ст. 9 и ч. 16 ст. 10 Закона о защите прав при осуществлении контроля (надзора), согласно которым:
о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом (ч. 12 ст. 9);
о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в п. 2 ч. 2 ст. 10 названного Закона, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом (ч. 16 ст. 10).
