Статья 22. Проведение общественной экологической экспертизы
1. Статья 22 адресована общественным организациям (объединениям), осуществляющим общественную экологическую экспертизу; заказчику документации, подлежащей экологической экспертизе; комиссии государственной экологической экспертизы по объекту, по которому проводится общественная экологическая экспертиза; уполномоченным государственным органам, принявшим решение о проведении государственной экологической экспертизы.
Комментируемая статья регулирует отдельные вопросы, касающиеся порядка проведения общественной экологической экспертизы: сроки проведения общественной экологической экспертизы, ее связь с государственной экологической экспертизой, требования к экспертам, привлекаемым для ее проведения.
Одновременно с этим статья содержит положения о правах субъектов, осуществляющих общественную экологическую экспертизу - общественных организаций (объединений). При этом в ней не содержатся правовые нормы, отражающие права общественных экологических экспертов*(45). Как отмечал О.С. Колбасов, это может привести к определенным трудностям в проведении экологической экспертизы на этапах получения экспертами общественной экологической экспертизы проектной и другой нормативно-технической документации для ознакомления и последующей оценки их содержания с точки зрения воздействия на окружающую среду намечающейся хозяйственной и иной деятельности*(46).
Для придания заключению общественной экологической экспертизы юридической силы очень важным является строгое соблюдение процессуальных норм на всех этапах ее организации и проведения, в том числе и требований, содержащихся в данной статье.
В качестве примера судебного оспаривания нарушения прав общественных организаций на проведение государственной экологической экспертизы можно привести дело об оспаривании заключения государственной экологической экспертизы по проекту организации рубок главного пользования и ведения лесного хозяйства в Хабаровском крае.*(47)
Заявители - ДВ МЭОО "Экодаль" и жительница г. Хабаровска обратились в суд с заявлением об оспаривании проекта рубок главного пользования и ведения лесного хозяйства на арендованном участке лесного фонда ООО "Б" в Бикинском лесхозе Хабаровского края.
В судебном заседании заявители доказывали, что при проведении ГЭЭ были нарушены требования законодательства РФ и важнейшие принципы экологической экспертизы, и в числе других принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения.
При проведении ГЭЭ по Проекту рубок главного пользования и ведения лесного хозяйства на арендованном участке лесного фонда ООО "Б" в Бикинском лесхозе Хабаровского края, подготовке и утверждении заключения экспертной комиссии были допущены существенные нарушения законодательства РФ. Судом было установлено, что в состав материалов, представленных заказчиком на ГЭЭ не входили материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.
Согласно п. 4.3. Положения "Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации", утв. Приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 16.05.2000 г. N 372, независимо от формы проведения общественных обсуждений информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической экспертизы, а также на территории которых намечаемая хозяйственная деятельность может оказать воздействия. В публикации предоставляются сведения о названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности, наименовании и адресе заказчика, органе, ответственном за организацию общественного обсуждения, предполагаемой форме общественного обсуждения, иной информации. Дополнительное информирование может осуществляться иными способами, обеспечивающими распространение информации.
Заинтересованное лицо не смогло представить опубликованное в газете "Бикинский вестник" - официальном издании Бикинского района, - объявление об организации обсуждений объекта экспертизы - Проекта организации рубок главного пользования и ведения лесного хозяйства на арендованном участке лесного фонда ООО "Б" в Бикинском лесхозе Хабаровского края, органами местного самоуправления и заказчиком, поскольку такие обсуждения не организовывались и не проводились.
Кроме того, согласно п. 4.9. Положения "Об ОВОС" все решения по участию общественности оформляются документально. Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фиксируется основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен). Протокол подписывается представителями органов местного самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика. Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по ОВОС, представляемый на государственную экологическую экспертизу.
Таким образом, письмо Администрации г. Бикин и Бикинского района от 29.01.2003 г. N 1-13/139 и текст-обращение, утв. приказом ООО "Б" N 284 от 25.12.2002 г. не являются материалами общественных обсуждений, поскольку совершенно не соответствуют требованиям законодательства к таким документам.
К полномочиям ГУПР по Хабаровскому краю в силу ст. 8 ФЗ "Об экологической экспертизе" относится организация информационного обеспечения государственной экологической экспертизы. Ст. 6 того же закона относит к вопросам ведения субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах. В силу ст. 8 ГУПР по Хабаровскому краю обязан был предварительно информировать органы государственной власти Хабаровского края и органы местного самоуправления Бикинского района о проведении заседаний экспертной комиссии государственной экологической экспертизы. Согласно Регламенту проведения ГЭЭ, п. 3.12 такие уведомления должны были направляться и общественным организациям. Такие уведомления ни о заседании экспертной комиссии, результатах экспертизы в чьей-либо адрес не направлялись.
ДВ МЭОО "Экодаль", безусловно, являлась заинтересованной стороной относительно предмета исследования ГЭЭ.
Заявители в полном соответствии с требованиями ГПК РФ в заявлении указали, какие именно права их нарушает оспариваемее заключение ГЭЭ, среди которых было право ДВ МЭОО "Экодаль" на организацию и проведение общественной экологической экспертизы, т.е. право осуществлять виды деятельности, предусмотренные Уставом, а также действующим законодательством РФ.
Реализация данного права имеет особое значение, поскольку закон, определив, что ОЭЭ может проводиться либо до, либо одновременно с ГЭЭ, представляет общественным организациям, осуществляющим ОЭЭ, право участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий ГЭЭ.
В соответствии со ст. 117 ГК РФ и статьями 5, 8 ФЗ "Об общественных объединениях" от 19.05.1995 г. N 82-ФЗ общественная организация является добровольным объединением граждан и осуществляет свою деятельность прежде всего в интересах учредителей и членов организации.
Оспариваемое заключение ГЭЭ нарушает права граждан - членов организации на благоприятную окружающую среду, поскольку нарушения установленного законом порядка и правил проведения ГЭЭ, порядка формирования экспертных комиссий и др. являются нарушениями ФЗ "Об экологической экспертизе" (ст. 30), направленного на реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.
При этом под благоприятной окружающей средой ФЗ "Об охране окружающей среды" подразумевает окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Принятие решения о возможности осуществления лесозаготовительной деятельности при указанных выше нарушениях закона не может обеспечить устойчивое функционирование экологической системы в районе рубок, а следовательно, и обеспечить благоприятную окружающую среду.
В соответствии с ч. 8 ст. 18 ФЗ "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 г. N 174-ФЗ заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке. П. 29 "Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы", утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 г. N 698, также предусматривает, что заказчик документации, общественные организации и другие заинтересованные лица, не согласные с заключением государственной экологической экспертизы, имеют право обжаловать его в судебном порядке. Согласно п. 5.8. "Регламента проведения государственной экологической экспертизы", утвержденного Приказом Госкомэкологии РФ от 17.06.1997 г. N 280, при несогласии общественных организаций и других заинтересованных лиц с заключением государственной экологической экспертизы, ее результаты могут быть оспорены в судебном порядке.
Согласно ст. 254 ГПК РФ с заявлением об оспаривании решений органа государственной власти вправе обратиться граждане и организации, если считают, что нарушены их права и свободы.
Кроме того, ст. 12 ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ предоставляет право общественным объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду.
Таким образом, П. и ДВ МЭОО "Экодаль" правомерно обратились в суд за защитой своих нарушенных прав, поскольку деятельность, признаваемая экспертами потенциально экологически опасной, затрагивает интересы не только жителей Бикинского района, но и всех жителей Хабаровского края.
Заинтересованное лицо не доказало необоснованность требований заявителей и законность заключения государственной экологической экспертизы по Проекту организации рубок главного пользования и ведения лесного хозяйства на арендованном участке лесного фонда в ООО "Б" в Бикинском лесхозе Хабаровского края.
Всесторонне рассмотрев материалы дела суд постановил заявление П., Дальневосточной межрегиональной экологической общественной организации "Экодаль" о признании недействительным заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы от 03.04.2003 года о проекту организации рубок главного пользования и ведения лесного хозяйства на арендованном участке лесного фонда ООО "Б" в Бикинском лесхозе Хабаровского края с момента его утверждения, удовлетворить.
2. В п. 1 комментируемой статьи говорится о соотношении сроков (момента) проведения общественной экологической и государственной экологической экспертиз. Цели и задачи, а также основные приемы проведения обеих экспертиз совпадают. Поскольку государственная экологическая экспертиза должна учитывать результаты общественной в случае ее проведения, общественная экологическая экспертиза может предварять государственную экологическую экспертизу или проводиться одновременно с ней. В последнем случае следует учитывать, что сроки проведения государственной экологической экспертизы зависят от различных факторов*(48), и составляют от 30 до 120 дней.
Важным моментом для соотношения сроков проведения общественной экологической экспертизы со сроками государственной экологической экспертизы является наличие у потенциального субъекта проведения общественной экологической экспертизы (общественной организации) информации о намечаемом проведении государственной экологической экспертизы в отношении того или иного объекта хозяйственной деятельности.
Требование об информировании общественности содержится в разделе 4 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденном приказом Госкомэкологии от 16 мая 2000 г. N 372. Такое информирование должно осуществляться на всех этапах проведения оценки воздействия на окружающую среду путем публикации в кратком виде соответствующей информации в официальных изданиях федеральных или региональных органов исполнительной власти, на территории которых намечается реализация субъекта государственной экологической экспертизы, в зависимости от уровня ее проведения.
Подготавливаемые в процессе оценки воздействия материалы намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду материалы являются составной частью пакета документов, представляемого на государственную экологическую экспертизу объекта такой деятельности. Таким образом, информация о намечаемом проведении государственной экологической экспертизы имеется у общественности уже на стадии подготовки к ней. Тем самым обеспечивается возможность соблюдения требований о сроках проведения общественной экологической экспертизы содержащихся в данной статье.
3. В п. 2. комментируемой статьи идет речь о возможности проведения общественной экологической экспертизы независимо от государственной экологической экспертизы в отношении одних и тех же объектов. До принятия данного положения проведение общественной экологической экспертизы было в обязательном порядке связано с процедурой государственной экологической экспертизы. В настоящее время общественная экологическая экспертиза существует как независимое явление в общественной жизни, которое служит инструментом общественного реагирования на реализацию проектов, могущих оказать крайне негативное влияние на состояние окружающей среды. Общественная экологическая экспертиза, проведение которой осуществляется в строгом соответствии с порядком, установленным действующим законодательством, является действенным инструментом, позволяющим обеспечить приостановку или запрещение экологически опасной деятельности.
Вне зависимости от сроков проведения общественной экологической экспертизы ее результаты имеют практическую значимость до получения заключения государственной экологической экспертизы по объекту экологической экспертизы. Следовательно, проведение общественной экологической экспертизы должно быть завершено до окончания проведения государственной экологической экспертизы.
4. В п. 3 комментируемой статьи закреплены права общественных организаций, проводящих экологическую экспертизу, на получение документации для ее проведения. Объем документации для проведения общественной экологической экспертизы аналогичен объему документации, представляемой на государственную экологическую экспертизу. На общественную экологическую экспертизу предоставляется документация на объекты, подлежащие государственной экологической экспертизе, за исключением случаев, когда такие материалы содержат сведения, относящиеся к государственной тайне (см. комментарий к ст. 21).
В случае непредставления или отказа в представлении соответствующей документации общественная организация (объединение) может прибегнуть к судебному обжалованию действий заказчика в арбитражном суде.
Закрепленное в п. 3 статьи право на ознакомление с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы, реализуется с помощью получения сведений о перечне такой документации и информации об источниках ее опубликования в органах, уполномоченных на проведение государственной экологической экспертизы.
Согласно Административному регламенту по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня (п. 5-7) граждане и организации бесплатно могут получить необходимую информацию по электронной почте, по телефону, по почте или лично. Ответы на письменные обращения граждан или организаций направляются в адрес заявителя в 30-ти дневный срок.
При ответе на телефонные звонки граждан и представителей организаций должностные лица Ростехнадзора (территориального органа Ростехнадзора) предоставляют информацию, в том числе по следующим вопросам:
- "сведения о нормативных актах, регламентирующих организацию и проведение государственной экологической экспертизы (наименование, номер, дата принятия нормативного правового акта);
- перечень необходимых документов и материалов для организации и проведения государственной экологической экспертизы".
Документы, устанавливающие требования к проведению государственной экологической экспертизы, являются общедоступными за исключением тех случаев, когда они содержат сведения, относящиеся к государственной тайне.
Участие общественных организаций на заседаниях экспертных комиссий по обсуждению результатов общественной экологической экспертизы обеспечивает возможность для защиты выводов общественной экологической экспертизы, использование дополнительных материалов, приведение дополнительных аргументов в пользу отстаиваемой точки зрения.
5. Пункт 4 комментируемой статьи содержит требования к экспертам, привлекаемым для проведения общественной экологической экспертизы.
Экспертом общественной экологической экспертизы не может быть лицо, связанное с заказчиком или разработчиком объекта общественной экологической экспертизы какими-либо трудовыми или договорными отношениями. Требования к экспертам, участвующим в проведении общественной экологической экспертизы, аналогичны предъявляемым к экспертам, участвующим в проведении государственной экологической экспертизы, закрепленным в пунктах комментируемого закона, на которые ссылается эта норма настоящей статьи (см. комментарии к статье 16).
Однако к подбору кандидатур экспертов общественной экологической экспертизы следует подходить с особой тщательностью, поскольку значимость заключения общественной экологической экспертизы зависит, в том числе, и от авторитета общественных экспертов и научной аргументированности приводимых ими доводов. А.И. Орлов указывает, что "состав экспертов по их научной квалификации и компетентности должен быть по уровню не ниже экспертов государственной экспертизы - иначе их доводы, даже более мотивированные, не будут должным образом восприняты"*(49). Он также подчеркивает, что "учитывая зависимость силы заключения общественной экологической экспертизы от авторитета участников и мотивированности доводов, очень важно обеспечить правильную процедуру экспертизы, адекватный подбор членов и председателя комиссии общественной экологической экспертизы. В принципе требования и к тому, и к другому совпадают с аналогичными при проведении государственной экологической экспертизы, однако скрупулезность и тщательность выполнения этих требований имеют повышенное значение в связи с отсутствием обязательности для исполнения заключения общественной экологической экспертизы. Необходимо максимальное обеспечение гласности и доступа общественности по всем указанным выше направлениям".
По мнению М.М. Бринчука, оценки экспертов должны соответствовать уровню современного развития законодательства и науки, базироваться на беспристрастных и объективных мнениях специалистов*(50).
