Согласно ст. 42 Конституции РФ, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Данное право конкретизировано в ст. 11 комментируемого Закона, в которой, помимо права на благоприятную окружающую среду, предусмотрено право каждого на защиту окружающей среды от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.
По статистике 15% территории России по экологическим показателям находится в критическом состоянии. Небольшие инвестиции (в 2005 г. они составляли немногим более 30% от объема капиталовложений 1990 г.), а главное - их структурная асимметрия привели к тому, что износ основных производственных фондов в химической промышленности сегодня достигает 60%, износ оборудования - 70%. На гидротехнических сооружениях, срок службы которых перевалил уже за 40 лет, износ оборудования составляет 50-60%. В нефтедобывающей промышленности более 35% основных производственных фондов старше нормативного срока эксплуатации, а 55% парка промышленного оборудования морально устарело.*(20)
Комментируемой статьей конкретизируется базовый принцип экологического законодательства - "загрязнитель платит". В соответствии с рекомендацией ОЭСР (организация экономического сотрудничества и развития) 1972 г., принцип "загрязнитель платит" означает, что загрязнитель должен нести расходы по проведению мер экологического оздоровления по решению властей. Физические и юридические лица, ответственные за загрязнение, должны нести все расходы по мероприятиям, необходимым для ликвидации этого загрязнения или сокращения его до уровня, который соответствовал бы нормативам качества окружающей среды. Однако в России принцип "загрязнитель платит" на практике превратился в принцип "платить за право загрязнять", поскольку многим предприятиям проще заплатить штраф (или вообще ничего не платить), чем выполнять определенную практическую природоохранную деятельность. Россия на сегодняшний день находится в положении единственной промышленно развитой страны, где не работает принятый мировым сообществом принцип "загрязнитель платит". Главными факторами, препятствующими в полной мере применению принципа "загрязнитель платит", являются несовершенство действующего законодательства, противоречивость ряда его положений, а также несформированный, неоформленный институт цивилизованного рынка природоохранных работ и услуг.*(12)
Под экономическим регулированием в области охраны окружающей среды (экономическим механизмом охраны окружающей среды) понимается совокупность средств, с помощью которых у субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, стимулируется экономическая заинтересованность в проведении мероприятий по охране окружающей среды и принятии мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду. В комментируемой статье перечислены основные методы экономического регулирования, некоторые из которых, к сожалению, до сих пор не имеют механизма реализации.
Обязанность органов публичной власти по оказанию содействия гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды, о котором идет речь в п. 1 комментируемой статьи, означает продолжение формирования системы гарантий права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, то есть совокупности национальных экономических, политических, духовных, нравственных, правовых и иных условий реализации и средств защиты данного блага. В указанной системе гарантий следует выделить две большие группы, от которых зависит реализация экологических прав. В первую группу входят общесоциальные гарантии - политические, экономические и духовные гарантии, а во вторую группу - специальные (юридические) гарантии.
1. Для более эффективной и организованной защиты своих экологических прав граждане вправе создавать общественные и иные некоммерческие экологические объединения. Данная редакция комментируемой статьи является более прогрессивной по сравнению с ранее предусматривавшейся аналогичной нормой закона "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г., согласно которой действовали "экологические и иные общественные объединения". Такая классификация форм участия общественности в области охраны окружающей среды конкретизировалась и в иных экологических законах. Например, согласно ст. 20 Закона об экологической экспертизе, общественная экологическая экспертиза может проводиться только теми общественными объединениями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы.
Право на благоприятную окружающую среду является разновидностью субъективных прав граждан, которому корреспондируют обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления по поддержанию окружающей среды в благоприятном состоянии, а также проведению различных мероприятий по устранению отрицательных воздействий неблагоприятной среды на жизнь и здоровье людей. Субъективное право - это гарантированная государством мера возможного (дозволенного) поведения личности, важнейший элемент ее конституционного статуса. Носитель субъективного права всегда имеет выбор: действовать определенным образом или воздержаться от действий (например, требовать или не требовать от компетентных органов предоставления экологически значимой информации).
Охрана окружающей среды и законодательство об этой деятельности отнесены к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Соответственно, федеральные законы и законы субъектов Федерации должны разграничить полномочия всех субъектов природоохранной деятельности, в том числе органов местного самоуправления, установить правовые основы этой деятельности.