О предоставлении застройщикам земельных наделов (участков) под строительство.
Введение в действие Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» обеспечило качественно иной уровень правового регулирования отношений, связанных с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства.
Вместе с тем в процессе право применения возникают проблемы, связанные, прежде всего, с предоставлением застройщикам земельных наделов. Требования действующего законодательства таковы, что застройщик вправе привлекать денежные средства участников долевого строительства только после государственной регистрации права собственности на земельный надел, предоставленный для строительства или договора аренды такого земельного надела. В противном случае участник долевого строительства вправе требовать от застройщика возврата переданных ранее денежных средств. Более того, застройщик может быть привлечен к имущественной ответственности в виде возмещения убытков, а также к уплате процентов за неправомерное пользование денежными средствами.
Отношения, связанные с предоставлением застройщикам земельных наделов под строительство, возникают до заключения договора участия в долевом строительстве и носят организационный характер. Несмотря на изменение градостроительного и земельного законодательства, правовое регулирование этих отношений нельзя признать эффективным, что подтверждается материалами судебно-арбитражной практики.
ЗАО «Монаб» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском к Правительству г. Москвы, Комитету г. Москвы по организации и проведению конкурсов и аукционов и ООО «СТ Девелопмент» о признании недействительным решения конкурсной комиссии по выбору девелопера - инвестора по реализации инвестиционного проекта строительства комплекса зданий на месте гостиницы «Россия». На основании проведенного конкурса здание гостиницы подлежало сносу. Следовательно, земельный надел, на котором была расположена гостиница, переходил в категорию незастроенных наделов. В нарушение норм земельного законодательства торги при продаже земельного надела под строительство нового комплекса конкурсной документацией не предусматривались.
Допущенные нарушения закона создают условия для приобретения девелопером-инвестором застроенного на условиях конкурса земельного надела в собственность или аренду по правилам п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ в обход установленного законом порядка предоставления земельных наделов для строительства.
Анализ этого судебного постановления позволяет сделать вывод о том, что проведение конкурса на снос и строительство нового здания предполагает и решение вопроса о соответствующем правовом регулировании земельных отношений. В основном речь идет о земельных отношениях, связанных с порядком предоставления земельных наделов, а именно проведением торгов, подготовкой землеустроительных документов и др.
Проведем анализ некоторых положений земельного законодательства и выделим проблемы применения норм в регулировании отношений по предоставлению застройщикам земельных наделов под строительство.
Вызывает сомнение ситуация, связанная с договором аренды земельного надела, переданного застройщику под строительство. В соответствии со ст. 2 Федерального закона «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» застройщиком может быть только юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы. Практика показывает, что многие застройщики не имеют достаточной материально-технической базы для того, чтобы начать строительство. Выигрывая торги в форме аукциона на право заключения договора аренды земельного надела и подписывая при этом все необходимые документы, они, став арендаторами, предлагают свои права по заключенному договору аренды земельного надела другим застройщикам.
В соответствии с действующим земельным законодательством арендатор земельного надела, предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства, имеет право в пределах срока действия договора аренды передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу без согласия собственника земельного надела при условии его уведомления.
Права арендатора-застройщика на пользование выделенным под строительство земельным наделом отчуждаются на возмездной основе, что приводит к перемене лиц в обязательстве. Арендодатель земельного надела в лице органов местного самоуправления или органов государственной власти не препятствует изменению должника, поскольку их интерес в обязательстве обусловлен лишь возможностью взимания со стороны арендной платы.
Очевидно, что при таком подходе законодателя земельные наделы становятся предметом возмездных предпринимательских сделок, по которым происходит изменение субъектного состава в обязательстве в ущерб интересам лиц, вкладывающим денежные средства в долевое строительство объектов недвижимости. На рынке появляется множество посредников, которые, не имея фактической заинтересованности в строительстве, получают прибыль лишь от продажи имущественного права пользования земельными наделами, предоставленными в аренду. Это неизбежно ведет к необоснованному увеличению цены на вновь создаваемые объекты долевого строительства.
Представляется, что решение проблемы посредников на этапе предоставления застройщикам земельных наделов может осуществляться по следующим направлениям.
Во-первых, могут быть внесены изменения в земельное законодательство, которые исключают возможность передачи прав и обязанностей на земельный надел, предоставленный застройщикам в аренду под строительство. Однако введение таких поправок не совсем вписывается в концепцию рыночных отношений, предусматривающую оборот земельных наделов. Императивные предписания не способствуют инициативе хозяйствующих субъектов. Введение условия, при котором органы местного самоуправления должны давать согласие на замену арендатора, также не позволяет эффективно решить проблему, поскольку выдача разрешения сама по себе не связана с возможностью осуществления застройщиком строительства.
Во-вторых, могут быть пересмотрены требования, предъявляемые к фигуре самого застройщика. И отказ государства от лицензирования строительной деятельности здесь выглядит явно преждевременным. Обязательное получение лицензии является некоторым препятствием на пути застройщиков, которые выступают посредниками при отведении земельных наделов под строительство. В частности, существуют обязательные требования, предъявляемые к квалификации участников строительного производства. Лицензирующие органы осуществляют контроль за профессиональной деятельностью строителей. С одной стороны, выдача лицензии напрямую не зависит от наличия необходимой материально-технической базы застройщика. С другой — выдача лицензии обусловлена императивными методами правового регулирования отношений, что в условиях рыночной экономики не столь эффективно.
Как показывает практика, сегодня существуют десятки лицензированных строительных фирм, через которые на основе заключенных с ними договоров субподряда другие строительные организации «обналичивают» денежные суммы, уклоняясь таким образом от налогообложения. К сожалению, кроме обязательной лицензии ничто не сдерживает строительные организации, которые не ставят перед собой цель осуществлять строительство, участвовать в торгах по предоставлению земельных наделов в аренду.
Видимо, решение проблемы посредников при предоставлении земельных наделов в аренду для комплексного строительства необходимо искать и рассматривать в иной плоскости. С одной стороны, здесь изначально должны быть четко определены пределы участия государства и органов местного самоуправления в правовом регулировании складывающихся земельных отношений. С другой — целесообразно изменить требования, предъявляемые к застройщикам. Но эти изменения, на наш взгляд, не должны быть связаны с совершенствованием системы «административных» предписаний.
Заслуживает внимание направление, по которому происходит разработка правовых норм о само регулируемых организациях застройщиков. Эти организации в условиях рынка могут самостоятельно определять требования, предъявляемые к фигуре застройщика, например, к размеру уставного капитала, обязательному страхованию ответственности при осуществлении строительства и т.д. Такой подход позволяет устранить с рынка неконкурентоспособных застройщиков и избавиться от посредников при предоставлении земельных наделов под строительство. Для избежания образования монополии на рынке разработка этого направления должна происходить совместно с совершенствованием антимонопольного законодательства, которое предполагает разработку принципов регулирования отношений, формирующих пределы участия государства.
Необходимо обратить внимание, что у застройщиков, которые все же намерены после предоставления им земельных наделов осуществлять строительство, возникает не меньше проблем, связанных с участием в торгах по приобретению земельных наделов в собственность или права на заключение договора аренды земельного надела.
Следует учитывать, что земельный надел представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном законом порядке. В соответствии со ст. 30 Земельного кодекса РФ <3> земельные наделы для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются с проведением работ по их формированию либо без предварительного согласования, либо с предварительным согласованием мест размещения объекта строительства.
Независимо от того, на каких условиях предоставляется земельный надел, возникает необходимость проведения работ по его формированию с проведением землеустроительных работ и внесению о нем информации в государственный земельный кадастр. Землеустройство проводится по инициативе органов государственной власти, местного самоуправления, собственников земельных наделов, землепользователей и землевладельцев.
Проблема заключается в том, что большинство земельных наделов еще не сформированы и, соответственно, сведения о них не внесены в государственный земельный кадастр. Застройщик обращается в органы местного самоуправления или в иные компетентные органы с заявлением о выборе земельного надела под строительство, ему дают согласие, но предлагают за свой счет сделать все необходимые землеустроительные документы. Подготовив пакет документов, застройщик вновь обращается с заявлением о предоставлении земельного надела, однако ему отказывают, указывая на то, что отчуждение сформированного таким образом земельного надела допускается только через процедуру торгов в форме конкурса или аукциона. Имея свободные денежные средства, застройщик может выиграть аукцион, но впоследствии это неизбежно приведет к необоснованному увеличению цены за объект долевого строительства на величину денежной суммы, потраченной при формировании земельного надела и подготовке землеустроительных документов.
Если торги по предоставлению земельных наделов под строительство проводятся в форме конкурса, застройщик, который за свой счет подготовил необходимые землеустроительные документы, рискует их не выиграть, поскольку победителем конкурса признается лицо, предложившее лучшие условия. Лучшие условия, как правило, предлагают те застройщики, которые «контактируют» с органами, в чьей компетенции находится решение вопроса о проведении торгов по предоставлению земельных наделов под строительство.
Основная причина сложившейся ситуации заключается в том, что работы по формированию землеустроительных документов и земельного кадастра осуществляются в нарушение действующего земельного законодательства за счет застройщиков, которые не являются собственниками земельных наделов, землепользователями, землевладельцами или арендаторами. Как отмечалось ранее, возникновению проблем в правовом регулировании земельных отношений способствует и несовершенство процедуры проведения торгов. Например, проведение торгов по предоставлению земельных наделов под строительство происходит независимо от процедуры торгов по выбору застройщика.
Представляется, что в земельное законодательство могут быть внесены изменения, связанные с введением дополнительной нормы, предусматривающей проведение торгов по предоставлению земельного надела под строительство одновременно с конкурсом по выбору застройщика, если выбор застройщика необходим в случаях, предусмотренных законом, например, при строительстве объектов для государственных или муниципальных нужд.
Проблемы возникают и при предоставлении застройщикам земельного надела с предварительным согласованием места нахождения будущего объекта недвижимости. Хотя процедура торгов здесь законом не предусмотрена, но аналогичным образом требуются документы государственного земельного кадастра, а также землеустройства. Последние, как правило, разрабатываются за счет средств застройщика. Обращает также на себя внимание сложная процедура согласования, которая ложится на плечи застройщика: необходимо собрать десятки подписей со стороны различных организаций и ведомств, на что уходит в среднем не менее года. Это не увязывается с темпами роста инфляции, и застройщики при формировании цены на строительную продукцию вынуждены изначально закладывать большую стоимость возводимых в будущем объектов недвижимости.
Полагаем, что здесь необходимо в земельное и градостроительное законодательство внести дополнения в части, касающейся обязанности проводить согласование места размещения будущего объекта строительства не за счет застройщика, а возложить эту обязанность на органы государственной власти или местного самоуправления, предварительно определившись с их компетенцией. Целесообразно также упростить процедуру получения разрешения на строительство.
Например, в соответствии с ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ для получения разрешения застройщику необходимо представить правоустанавливающие документы на земельный надел и градостроительный план земельного надела. Это позволяет сделать вывод о том, что отведение земельного надела под строительство предшествует выдаче разрешения на проведение строительных работ. Здесь в градостроительное и земельное законодательство могут быть внесены изменения, которые позволили бы застройщику представлять изначально в один орган весь пакет необходимых документов, связанных и с получением разрешения на строительство, и с предоставлением земельного надела. Отказ в согласовании со стороны соответствующего органа возможен тогда, когда представленные застройщиком документы не соответствуют, например, правилам землепользования и застройки или градостроительным регламентам.
Результаты анализа некоторых аспектов правового регулирования отношений, связанных с предоставлением застройщикам земельных наделов под строительство, позволяют сделать вывод о необходимости дальнейшего реформирования законодательства в этой области. Полагаем, такое реформирование особенно необходимо для реализации национальных проектов о доступном жилье и др. Представляется, что высказанные суждения не останутся без внимания и станут поводом для исследований этой проблематики.
