Статья определяет, во-первых, роль и значение Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об охране окружающей среды" для законодательства РФ об экологической экспертизе и, во-вторых, - структуру законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.

Конституция Российской Федерации образует, создает основу для законодательства РФ об экологической экспертизе. Комментируемый Закон говорит о "соответствующих положениях Конституции" как основы данного законодательства. Такими соответствующими положениями являются как экологические положения Конституции, так и положения общего характера, определяющие закономерности развития законодательства об экологической экспертизе.

Важнейшие специальные положения Конституции, которые должны учитываться при организации и проведении экологической экспертизы, содержатся в ст. 9: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1).

Важное значение имеет положение ст. 36, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (п. 2).

Согласно преамбуле комментируемый Федеральный закон направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду. Соответственно, экологическая экспертиза ориентирована на обеспечение реализации ст. 42: Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

При проведении экологической экспертизы учитывается ст. 58: Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Проведение экологической экспертизы основано на учете положений ст. 71 Конституции РФ: В ведении Российской Федерации находятся:

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

Важнейшее значение для экологической экспертизы имеет статья 72 Конституции РФ:

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Положения об экологической экспертизе могут содержаться в земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве о недрах, об охране окружающей среды. Само законодательства РФ об экологической экспертизе является составной частью законодательства об охране окружающей среды.

Важную роль в формировании законодательства РФ об экологической экспертизе играют положения Конституции общего характера, служащего при этом основой. При формировании этого законодательства в качестве основы должны служить многие положения. К таковым относятся, в частности, положения статьи 1 - "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления"; статьи 10 - "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".

Важнейшее значение для научно обоснованного развития законодательства в комментируемой сфере имеет ст. 15, которая гласит, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Экологическая экспертиза является мерой охраны окружающей среды, законодательство об экологической экспертизе - составная часть законодательства об охране окружающей среды, которое отнесено к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Развитие законодательства в этой сфере должно происходить в соответствии со ст. 76. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В этом контексте важно исходить из нормы ст. 72: в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится: (а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

В Конституции РФ имеются и другие положения, которые должны учитываться при формировании законодательства РФ об экологической экспертизе.

Помимо Конституции РФ законодательство об экологической экспертизе основывается на положениях Федерального закона "Об охране окружающей среды". Согласно ст. 33 этого Закона экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды (п. 1). Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе (п. 2).

2. Комментируемая статья определяет структуру законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе. В структуру этого законодательства входит комментируемый Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Важно обратить внимание на выраженную в данном Федеральном законе позицию законодателя по вопросу о важнейшем понятии права - "законодательство". В содержание этого понятия включаются не только законы, но и иные нормативные правовые акты.

Для сравнения заметим, что в ряде других современных актов экологического законодательства норма о структуре сформулирована по-иному. Так, в соответствии со ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации*(6) земельное законодательство состоит из данного Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Аналогичным образом эта норма сформулирована в Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (ст. 3)*(7).

В современной доктрине права вопросу понятия "законодательство было уделено большое внимание. Так, отмечая употребление в научной литературе понятия "закон" в "узком" и "широком" смыслах М.Н. Марченко считает, что "в существовании и использовании такого рода нечеткой, весьма расплывчатой терминологии и ассоциированных с нею соответствующих понятий есть свой весьма негативный момент. Суть его заключается, прежде всего, в том, что при этом допускается неправомерное смешение законов с подзаконными актами", "искусственно усложняется процесс познания законов, затрудняется их градация и классификация, снижаются возможности их дальнейшего развития и совершенствования"*(8).

Аргументируя отказ от широкой трактовки законодательства, Ю.А. Тихомиров отмечает, что теперь "понятие "законодательство" оправданно рассматривать в более узком смысле - как упорядоченную совокупность собственно законов"*(9).

Мы вполне разделяем позицию Ю.А. Тихомирова, который считает: "Предстоит в полной мере осмыслить процесс формирования новой правовой системы и отказаться от широкой трактовки законодательства, под которым часто понимаются не только законы, но и иные нормативные акты. Необходимо в полной мере восстановить значение закона, обладающего высшей юридической силой, и разработать механизм принятия иных нормативных актов только на основе и во исполнение закона"*(10). Такая позиция подкрепляется принципом разделения властей, закрепленным в ст. 10 Конституции РФ и конституционным положением о России как правовом государстве.

3. При характеристике комментируемой статьи необходимо подчеркнуть также то, что законодательство об экологической экспертизе состоит из федеральных законов и иных нормативных правовых актов и законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Эта норма сформулирована в соответствии с Конституцией РФ. По смыслу статьи 72 Основного закона законодательство об экологической экспертизе находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это положение означает, что это законодательство в Российской Федерации может создаваться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской федерации.

При реализации данной нормы необходимо учитывать ряд правил, касающихся подготовки и принятия как федеральных актов законодательства об экологической экспертизе, так и соответствующих законов субъектов Российской Федерации.

Так, при подготовке и принятии федеральных законов субъекты Российской Федерации могут активно участвовать в этом процессе или влиять на него. Законодательством предусмотрен ряд форм участия субъектов в федеральном законотворчестве:

а) непосредственное реагирование органов государственной власти субъектов РФ на проекты федеральных законов;

б) через своих депутатов в Государственной Думе;

в) через своих представителей в Совете Федерации.

Процедура непосредственного реагирования органов государственной власти субъектов РФ на проекты федеральных законов регулируется Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(11). В соответствии со ст. 26.4 проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.

Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие данного проекта федерального закона.

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.

Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.

Отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется постановлением указанного органа.

Отзыв высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения подписывается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Особо обратим внимание на то, что согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направление их в эти органы власти субъектов Российской Федерации - обязанность Государственной Думы РФ.

Реализация нормы о том, что законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, для субъектов Российской Федерации, означает также обязанности, вытекающие из статьи 76 Конституции РФ. Согласно пункту 5 этой статьи законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Соответственно, принимая законы по вопросам экологической экспертизы, субъекты обеспечивают их соответствие федеральным законам.

Согласно пункту 1 настоящей статьи на федеральном уровне законодательство об экологической экспертизе состоит из комментируемого Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Соответственно, на современном этапе в систему законодательства об экологической экспертизе входят:

1) Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";

2) Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";

3) Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ;

4) Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире";

5) Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации";

6) Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации";

7) Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";

8) Федеральный закон от 10 июля 2001 г. N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории";

9) Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";

10) Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

11) Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности (утверждена приказом Минприроды РФ от 29 декабря 1995 г. N 539);

12) Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы (утверждено постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698);

13) Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня (утвержден приказом Минприроды РФ от 30 октября 2008 г. N 283 (зарегистрировано в Минюсте РФ 19 января 2009 г. N 13105);

14) Приказ Росприроднадзора от 30 декабря 2005 г. N 369 "Об утверждении норматива накладных расходов при определении стоимости проведения государственной экологической экспертизы в Федеральной службе по надзору в сфере природопользования";

15) Приказ Госкомэкологии РФ от 22 апреля 1998 г. N 238 "Об утверждении "Положения о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы документации" (вместе с "Положением...", утв. Госкомэкологией РФ 21 апреля 1998 г.)";

16) Приказ Минприроды РФ от 28 сентября 1995 г. N 392 "Об утверждении единой формы Заключения государственной экологической экспертизы";

17) Приказ Ростехнадзора от 28 августа 2007 г. N 596а "Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов обоснования намечаемой деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов";

18) Приказ Госкомэкологии РФ от 25 сентября 1997 N 397 "Об утверждении "Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности".

Кроме федерального законодательства об особо охраняемых природных территориях законы и иные нормативные правовые акты в данной сфере приняты субъектами Российской Федерации:

1) Закон Московской области от 5 июня 2007 г. N 78/2007-ОЗ "Об экологической экспертизе в Московской области";

2) Закон Санкт-Петербурга от 30 октября 2006 г. N 491-79 "О государственной экологической экспертизе в Санкт-Петербурге";

3) Постановление Правительства Москвы от 8 мая 2007 г. N 336-ПП (ред. от 7 апреля 2009. г.) "Об объектах государственной экологической экспертизы регионального уровня" (вместе с "Перечнем объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня в городе Москве");

4) Закон Республики Коми от 6 октября 2006 г. N 78-РЗ "О регулировании отношений в области экологической экспертизы в Республике Коми";

5) Постановление Правительства РС (Я) от 24 января 2007 г. N 26 "О государственной экологической экспертизе Республики Саха (Якутия)" (вместе с "Положением о Порядке проведения государственной экологической экспертизы", "Порядком определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы", "Перечнем документов, представляемых в бухгалтерию на оплату за проведение государственной экологической экспертизы и оплату труда членов экспертных комиссий (внештатных экспертов)", "Регламентом проведения государственной экологической экспертизы");

6) Закон Краснодарского края от 12 марта 2007 г. N 1205-КЗ "Об экологической экспертизе на территории Краснодарского края";

7) Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня (утверждено постановлением Администрации Приморского края от 14 мая 2007 г. N 112-па);

8) Положение о проведении государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня в Хабаровском крае (утверждено постановлением Правительства Хабаровского края от 28 декабря 2006 г. N 203-пр);

9) Административный регламент службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня. (утвержден приказом Службы природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области от 31 октября 2008 г. N 329);

10) Административный регламент исполнения департаментом природопользования и охраны окружающей среды администрации Владимирской области государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня (утвержден постановлением Губернатора Владимирской обл. от 17 декабря 2007 г. N 928);

11) Закон Кировской области от 7 июня 2008 г. N 247-ЗО "Об экологической экспертизе";

12) Закон Курской области от 22 декабря 2006 N 90-ЗКО "О государственной экологической экспертизе в Курской области".

Законы или иные нормативные правовые акты в области экологической экспертизы приняты в других субъектах РФ.