Объекты государственной экологической экспертизы регионального уровня

1. Комментируемая статья устанавливает перечень объектов государственной экологической экспертизы на региональном уровне, в который включены шесть групп материалов.

Статья адресована органам государственной власти субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы, общественным организациям, проводящим общественную экологическую экспертизу, а также заказчикам документации, подлежащей экологической экспертизе.

В соответствии со ст. 6 настоящего закона Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, а также принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы именно объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации.

Также как и государственная экологическая экспертиза федерального уровня, региональная государственная экологическая экспертиза основана на тех же принципах экологической экспертизы, установленных настоящим Федеральным законом.

Государственная экологическая экспертиза регионального уровня организуется и проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации порядке, установленном настоящим Федеральным законом, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, принимаемыми в целях регламентации порядка организации и проведения государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня.

Примерами таких актов являются:

- Закон Московской области от 5 июня 2007 г. N 78/2007-ОЗ "Об экологической экспертизе в Московской области"*(28);

- Закон Санкт-Петербурга от 30 октября 2006 г. N 491-79 "О государственной экологической экспертизе в Санкт-Петербурге"*(29);

- Постановление Правительства Москвы от 8 мая 2007 г. N 336-ПП "Об объектах государственной экологической экспертизы регионального уровня" (вместе с "Перечнем объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня в городе Москве")*(30);

- Закон Республики Коми от 6 октября 2006 г. N 78-РЗ "О регулировании отношений в области экологической экспертизы в Республике Коми"*(31);

- Административный регламент департамента природно-ресурсного регулирования и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа предоставления государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;

- и т.д.

2. Настоящим Федеральным законом установлено шесть видов объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня, все они аналогичны объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня, только соответственно в субъектах РФ, за исключением нескольких объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня, которые могут иметь статус только федерального значения (см. комментарий к ст. 11).

Основанием отнесения перечисленных в комментируемой статье объектов государственной экологической экспертизы к уровню субъектов РФ является то, что прогнозируемое воздействие на окружающую среду объекта экспертизы, а также его реализация осуществляется в пределах территории одного субъекта Российской Федерации и материалы которых подлежат утверждению органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принятие субъектами РФ на своем уровне нормативных правовых актов, которые определяют перечни объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня, является необходимой мерой и соответствует положениям ст. 76 Конституции РФ, согласно которой субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование охраны окружающей среды. Однако нормативные правовые акты субъектов РФ об определении объектов государственной экологической экспертизы только конкретизируют и адаптируют к своей местности те объекты экспертизы, которые установлены ст. 11 настоящего закона, скорее уточняя эти объекты на своем уровне, и нисколько не расширяя их перечень.

Например, приказом Министерства промышленной политики, транспорта и связи Омской области от 25 июня 2007 г. N 13, утвержден перечень объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня в Омской области, в котором конкретизируются нормативно-технические и инструктивно-методические документы в области охраны окружающей среды, проекты которых являются объектами государственной экологической экспертизы:

- нормативы, методики, правила, инструкции, регулирующие деятельность на особо охраняемых природных территориях регионального значения, в том, числе на находящихся на них природных комплексах и иных объектах, которые имеют особое природоохранное значение;

- нормативы, методики, правила, инструкции по благоустройству, озеленению и восстановлению биоразнообразия на территории Омской области;

- нормативы, методики, правила, инструкции, регулирующие градостроительную, хозяйственную и иную деятельность в части охраны окружающей среды;

- нормативно-технические и инструктивно-методические материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов;

- иные проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, подлежащие государственной экологической экспертизе в соответствии с законодательством РФ.

По проектам целевых программ Омской области уточняется вопрос о том, строительство и эксплуатация каких объектов хозяйственной деятельности предусмотрены, и какие из них способны оказать воздействие на окружающую среду (промышленные предприятия, жилье, гаражи-стоянки, производственные и коммунальные объекты, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры, объекты культуры, спорта, досуга, медицинского обслуживания, социальной сферы, образовательные учреждения, административные объекты, торговые объекты и др.).

Также и в Москве более подробно раскрывается перечень объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня. Согласно постановлению Правительства Москвы от 8 мая 2007 г. N 336-ПП "Об объектах государственной экологической экспертизы регионального уровня" установлено, что государственной экологической экспертизе подлежат проекты следующих нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых правовыми актами г. Москвы:

- нормативы, методики, правила, инструкции, регламенты, руководства по созданию, содержанию, реконструкции, ремонту зеленых насаждений;

- нормативы, методики, правила, инструкции, регламентирующие деятельность на территориях с особым природным статусом, в том числе территориях природного комплекса и особо охраняемых природных территориях регионального значения;

- нормативы, методики, правила, инструкции, регламенты, руководства, регулирующие использование почвогрунтов;

- нормы, правила, методики, инструкции, регламенты по благоустройству, озеленению, восстановлению биоразнообразия территорий города Москвы;

- нормы, правила, методики, инструкции, регулирующие градостроительную, строительную, хозяйственную и иную деятельность в части охраны окружающей среды;

- нормативы, методики, инструкции по проведению инвентаризации сбросов, выбросов вредных веществ в отношении объектов хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- правила приема производственных и поверхностных сточных вод в городские канализационные системы.

Аналогично Омской области перечисляются объекты хозяйственной деятельности, строительство и эксплуатация которых предусматривается целевыми программами города Москвы.

Экологический кодекс Республики Татарстан от 15 января 2009 г. N 5-ЗРТ*(32) в ст. 34 просто продублировал ст. 12 комментируемого закона, указав Республику Татарстан в качестве соответствующего субъекта Российской Федерации.

3. Однако на практике иногда представляется затруднительным определить - подлежит ли тот или иной документ и/или документация государственной экологической экспертизе.

Например, заместитель прокурора Оренбургской области оспаривал в суде*(33) Закон Оренбургской области от 22 декабря 2005 г. N 2867/507-IIIОЗ "О программе "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2006-2010 годы", утверждая, что данная Программа предусматривает мероприятия по хозяйственной деятельности, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую среду.

А именно: в Программе предусмотрены увеличение площади насаждений, а также мероприятия, направленные на качественное улучшение имеющегося мелиоративного фонда за счет проведения строительства гидротехнических сооружений, при реализации которых, несомненно, может быть оказано воздействие на окружающую среду и впоследствии фактически приведет к воздействию на плодородие почв земель сельскохозяйственному назначению. Следовательно, эта Программа, по мнению зам. прокурора, согласно ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" подлежит обязательной государственной экологической экспертизе регионального уровня.

Однако суд отказал истцу, ссылаясь на то, что реализация оспариваемой Программы сама по себе негативного воздействия на окружающую среду оказать не может, т.к. она не связана с конкретными природными объектами на местах, по этой причине отметил суд, проводить государственную экологическую экспертизу не было необходимости, а закон согласуется с нормами ст.ст. 12, 14 Федерального закона "Об экологической экспертизе".

Другой пример - Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с заявлением о признании недействующим постановления Правительства Ленинградской области "Об утверждении Правил охраны жизни людей на воде в Ленинградской области" (далее - Правила), ссылаясь на то, что оспариваемое постановление принято с нарушением пункта 1 статьи 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", поскольку утвержденные им Правила как нормативно-технический акт, реализация которого может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, не прошли обязательной государственной экологической экспертизы. Также было заявлено, что правительство Ленинградской области превысило свои полномочия, возложив в Правилах обязанность по надзору за соблюдением установленных ими норм на территориальные органы федеральных служб. Заявление прокурора было удовлетворено.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации указала на то, что в соответствии со статьей 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" в редакции, действовавшей на момент утверждения оспариваемых Правил, обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежали проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и регламентирующих хозяйственную деятельность, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружающей природной среды, и иную деятельность.

Согласно этой же статье 12 в действующей редакции Федерального закона объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Удовлетворяя заявление прокурора, суд обоснованно исходил из того, что ряд норм оспариваемых Правил содержат конкретные технические требования, связанные с оборудованием пляжей, установкой на территории пляжа и эксплуатацией туалетов, урн и контейнеров для мусора, отводом использованных вод, производством в акваториях водных объектов работ по выемке грунта и выравниванием дна после их производства, соответственно Правила и как акт, реализация которого может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, и как акт, содержащий нормативно-техническое регулирование в области охраны окружающей среды подлежали обязательной государственной экологической экспертизе*(34).

4. Согласно пп. 3 комментируемой статьи объектом государственной экологической экспертизы являются материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов).

Важно обратить внимание на то, что формулировка пп. 3 по данному объекту отличается от формулировки по аналогичному объекту в ст. 11. В ст. 11 обоснованно конкретизировано, что экологической экспертизе подлежат материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду. Заметим, что в предыдущей редакции статьи 12 эта норма была сформулирована так же, как это установлено и в ст. 11 комментируемого закона.

Получается, что на региональном уровне государственной экологической экспертизе подлежат материалы обоснования лицензий на осуществление всех видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно Перечню видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", лицензированию подлежат и медицинская деятельность, осуществляемая организациями муниципальной и частной систем здравоохранения, и фармацевтическая деятельность, за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами, предназначенными для медицинского применения, и аптеками федеральных организаций здравоохранения, а также деятельности, осуществляемой в сфере обращения лекарственных средств, предназначенных для животных и деятельность, связанная с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список II в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптеками федеральных организаций здравоохранения и др.

Полагаем, что подпункт 3 комментируемой статьи по ошибке сформулирован неверно. Представляется очевидным, что объектом экологической экспертизы могут быть лишь материалы деятельности, которая в процессе осуществления может оказывать негативное воздействие на окружающую среду. Соответственно, считаем, что государственной экологической экспертизе регионального уровня подлежат материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду.

5. Одним из важных положений комментируемой статьи является отнесение к объектам государственной экологической экспертизы уровня субъекта РФ проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Из этого списка объектов исключается проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Причина исключения состоит в том, что указанные объекты проходят государственную экологическую экспертизу на федеральном уровне.

Перечень объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня также является закрытым, и подлежит расширению исключительно на основании Федерального закона.