Исключения из общего правила составляют следующие случаи:
— отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);
— жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);
— многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;
— отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 кв. м и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;
— отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 кв. м, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, требуется установление санитарно-защитных зон;
— экспертиза не проводится, если для строительства, реконструкции, капитального ремонта не требуется получение разрешения на строительство, а также в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы и применяемой повторно (типовая проектная документация), или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.
С 1 января 2007 г. в соответствии с ч. 7 ст. 54 ГрК РФ иные виды надзора, кроме государственного строительного надзора и экологического контроля, осуществляться не могут (ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»). При этом государственный экологический контроль проводится только в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации.
Органом государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов в сфере строительства является Ростехнадзор, введенный в структуру исполнительных органов власти Указом Президента РФ от 20.05.2004 N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 12.03.2007).
Порядок осуществления государственного строительного надзора согласно ч. 8 ст. 54 ГрК РФ устанавливается Правительством РФ. Упомянутый Порядок утвержден Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации». Этот основополагающий документ определяет реализацию положений Градостроительного кодекса РФ в сфере осуществления государственного строительного надзора.
Следует отметить, что Ростехнадзор будет осуществлять государственный строительный надзор в отношении не всех объектов капитального строительства, а лишь определенных объектов, которые перечислены в Градостроительном кодексе РФ и Постановлении Правительства РФ N 54. Это объекты использования атомной энергии, опасные производственные объекты, линии связи, объекты обороны и безопасности, объекты особо опасные, технически сложные, уникальные, объекты, сведения о которых составляют государственную тайну, за исключением объектов, которые относятся к инфраструктуре Вооруженных сил Российской Федерации, надзор за которыми — компетенция Минобороны России.
Остальные объекты капитального строительства, которые подпадают под осуществление государственного строительного надзора, относятся к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к ведению которых отнесен государственный строительный надзор. Это все остальные объекты, которые не были перечислены выше: объекты жилищного назначения, нежилого строительства, например административные здания, спортивные строения и сооружения и иные объекты.
Таким образом, государственным строительным надзором охвачены практически все объекты капитального строительства при их строительстве, реконструкции или капитальном ремонте.
Случаи осуществления государственного строительного надзора определены ст. 54 ГрК РФ.
Государственным строительным надзором охватываются все процессы строительства и реконструкции, а процессы капитального ремонта объектов капитального строительства — только если их проектная документация подлежит государственной экспертизе либо проектная документация таких объектов является типовой или ее модификацией. Такое разграничение заложено и в Постановлении Правительства N 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» и в дальнейшем будет включено в ГрК РФ.
Задача государственного строительного надзора — в предотвращении соответствующих нарушений при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и принятии определенных мер, в том числе административно-юрисдикционных, по результатам выявления таких нарушений.
Началом осуществления надзора является извещение органов государственного строительного надзора, которое обязательно должно быть направлено в соответствии с ч. 5 ст. 52 ГрК РФ застройщиком или заказчиком до начала работы по строительству, реконструкции или капитальному ремонту.
Заканчивается государственный строительный надзор фактически датой выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного или отремонтированного объекта требованиям технических регламентов, нормативных правовых актов и проектной документации.
Порядок проведения проверок и выдачи заключений
о соответствии построенных объектов
На основании ст. 54 ГрК РФ и Положения об осуществлении государственного строительного надзора, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации», Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору Приказом от 26.12.2006 N 1129 утвердила Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации РД-11-04-2006. Документ зарегистрирован в Минюсте России 06.03.2007 N 9053.
Основной формой государственного строительного надзора, указанной в Градостроительном кодексе РФ, а также закрепленной в тексте Положения об осуществлении государственного строительного надзора, являются проверки, которые проводятся соответствующими органами государственного строительного надзора.
При проверках необходимо определить соответствие выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативно-правовых актов и проектной документации, т.е. проверить выполняемые работы на соответствие требованиям все тех же трех составляющих, на которых базируется государственный строительный надзор.
Учитывая, что требования при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте различны, поскольку их технологические процессы различаются, в Положении об осуществлении государственного строительного надзора указано, какие требования подлежат соблюдению при строительстве, какие — при реконструкции и какие — при капитальном ремонте.
Проверки как основная форма деятельности органов государственного строительного надзора проводятся на основании соответствующих распоряжений и приказов. Процедура оформления проверок и результатов практически не отличается от процедур, общих для всех государственных надзоров.
Вместе с тем в Положении об осуществлении государственного строительного надзора помимо распоряжения и приказа указывается также программа проверок. Она составляется органом государственного строительного надзора на основании документов, приложенных к извещению застройщика или заказчика о начале работ, применительно к каждому объекту строительства, реконструкции или капитального ремонта и является основой для осуществления государственного строительного надзора.
Программа проведения проверок для каждого объекта капитального строительства индивидуальна и зависит от выполняемых работ, а также учитывает требования по функциональному использованию объектов в зависимости от условий их последующей эксплуатации и другие факторы. Перечень факторов не может быть определен как исчерпывающий, но он ограничен требованиями технических регламентов (норм и правил), проектной документацией и иными нормативными правовыми документами.
Таким образом, составление органами государственного строительного надзора программы ограничено требованиями законов, подзаконных актов либо проектной документацией.
Помимо программных могут быть и иные проверки, проводимые органом государственного строительного надзора, например в случае получения извещений, которые указаны в ст. ст. 52 и 53 ГрК РФ (при изменении сроков окончания работ по каким-то отдельным этапам, возникновении аварийных ситуаций).
Порядок деятельности органов государственного строительного надзора при проверках и принятия мер по результатам таких проверок в Положении об осуществлении государственного строительного надзора изложен в общем виде.
Проверки проводятся должностным лицом органа государственного строительного надзора в следующих случаях:
— наступления сроков завершения работ, которые подлежат проверке в соответствии с программой проведения проверок;
— получения извещения от лица, осуществляющего строительство, о завершении работ, которые подлежат проверке, если срок окончания таких работ не совпадает со сроками, указанными в программе проведения проверок;
— получения извещения от лица, осуществляющего строительство, о случаях возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства;
— получения обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам, относящимся к осуществлению государственного строительного надзора;
— получения сведений о выполнении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, подлежащих проверке, из иных источников.
Для определения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов или проектной документации должностным лицом органа надзора проверяется выполнение помимо тех требований, которые были указаны выше при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте, также требований по строительному контролю, ведению общего журнала работ, ведению исполнительной документации, порядку освидетельствования работ.
В ходе проверок орган государственного строительного надзора может обнаружить наличие или отсутствие разрешения на строительство и в случае его отсутствия применить к лицу, у которого должно быть такое разрешение, соответствующее административное наказание. Но проверять правильность выдачи такого разрешения орган государственного строительного надзора не должен и в связи с этим не вправе применять соответствующие санкции.
Аналогичная позиция должна присутствовать и применительно к процедуре ввода объекта в эксплуатацию, поскольку функции государственного строительного надзора заканчиваются выдачей соответствующего заключения.
Органами надзора проверяются факты устранения нарушений, выявленных при осуществлении надзора и проведении строительного контроля. Проверяется также соблюдение запрета приступать к продолжению работ до составления актов об устранении таких нарушений.
Положением об осуществлении государственного строительного надзора допускается возможность проведения проверок с проведением экспертиз, обследований, лабораторных или иных испытаний выполненных работ и применяемых строительных материалов. Это является правом органа надзора. При этом важно отметить, что проведение экспертиз, обследований и испытаний может быть инициировано исключительно органом надзора и должно осуществляться за его счет.
Результаты проведенной проверки оформляются актом, который составляется в двух экземплярах, каждый из которых направляется подписавшим акт сторонам, либо запись о положительном результате проверки оформляется в соответствующих журналах, в которых ведется учет выполнения работ.
Акты составляются в тех случаях, когда обнаружено нарушение соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативно-правовых актов или проектной документации. Акт как документ, подтверждающий выявленное нарушение, является основанием для выдачи предписаний об устранении такого нарушения с указанием срока его устранения.
Если нарушения не обнаружены, акты не составляются, а вносятся соответствующие записи в журналы выполнения работ.
При завершении работ по строительству, реконструкции или капитальному ремонту органом надзора проводится итоговая проверка, при которой учитываются все ранее обнаруженные нарушения, устраненные нарушения, акты, предписания.
По результатам итоговой проверки органом надзора либо выдается заключение о соответствии построенного, реконструируемого или отремонтированного объекта требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативно-правовых актов, проектной документации, либо принимается решение об отказе в выдаче такого заключения.
Заключение либо решение выдается в течение 10 дней с даты обращения застройщика или заказчика в орган надзора.
Решение об отказе в выдаче заключения должно содержать определенную обосновывающую часть, в которой указаны причины отказа со ссылкой на технические регламенты (нормы и правила), нормативно-правовые акты и проектную документацию.
Решение органа надзора об отказе может быть оспорено в суде.
Лицензирование, сертификация и стандартизация
в строительной сфере
Федеральным законом от 08.08.2001 N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ст. 4) установлены критерии определения лицензируемых видов деятельности, перечень которых содержится в ст. 17 с учетом изъятий, установленных ст. 1.
Одним из критериев является потенциальная возможность нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации. Причем вред может быть как материальным, так и нематериальным (моральным).
Другим критерием является невозможность осуществления государственного регулирования потенциально опасных видов деятельности иными методами, кроме как лицензированием.
Методами государственного регулирования являются государственная регистрация, стандартизация сертификация, квотирование.
Лицензируемые до 1 июля 2007 г. виды деятельности, перечисленные в п. п. 101 — 103 ст. 17 Закона «О лицензировании…», несомненно, несут потенциальную опасность для здоровья и имущества лиц, являющихся участниками и потребителями результатов указанных видов деятельности. Любое отступление от правил проектирования или строительства может нанести непоправимый ущерб.
Одним из методов государственного контроля, применяемых помимо лицензирования, является сертификация, введенная Законом РФ от 10.06.1993 N 5151-1 «О сертификации продукции и услуг».
Согласно ст. 1 указанного Закона под сертификацией понимается процедура подтверждения соответствия, посредством которой независимая от изготовителя (продавца, исполнителя) и потребителя (покупателя) организация удостоверяет в письменной форме, что продукция соответствует установленным требованиям, именуемым стандартами.
Обязательная сила государственных стандартов впервые была определена Постановлением СНК СССР от 15.09.1925, утвердившим Положение о Комитете стандартов при Совете Труда и Обороны, согласно которому Комитет разрабатывает и утверждает обязательные и рекомендательные стандарты.
С момента организации стандартизации народного хозяйства требования на все вышеперечисленные объекты устанавливались в государственных стандартах (ГОСТ), отраслевых стандартах (ОСТ), республиканских стандартах (РСТ) и стандартах предприятий (СТП).
Закон РФ от 10.06.1993 N 5154-1 «О стандартизации» в качестве нормативных документов по стандартизации утвердил государственные стандарты, стандарты отраслей, стандарты предприятий и стандарты научно-технических, инженерных обществ и других общественных объединений (ст. 6).
Цели введения процедуры сертификации в Законе «О сертификации…», принятом задолго до появления Закона «О лицензировании», были схожи с целями осуществления лицензирования. Сертификация осуществлялась в целях контроля безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, а также в целях подтверждения показателей качества продукции, заявленных изготовителем.
На смену Закону «О сертификации…» пришел Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании», который регулирует порядок установления обязательных требований как к самой продукции, так и к процессам, охватывающим все стадии ее жизненного цикла от изготовления до утилизации, в том числе к продукции, работам, услугам, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.
Одной из целей Закона «О техническом регулировании» является приведение законодательного регулирования стандартизации и сертификации в России в соответствие с требованиями соглашений Всемирной торговой организации (ВТО), в частности с требованием Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле. Названное Соглашение действует в сфере международной торговли товарами, а торговлю услугами регулирует другое Соглашение ВТО — Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС).
Таким образом, в мировой практике утверждаются обязательные требования на продукцию и на услуги, если их оказание связано с гарантиями безопасности для потребителей.
Законом «О техническом регулировании» наряду со стандартизацией введено понятие «технический регламент». Оно определено как документ, в котором изложен исчерпывающий перечень требований, предъявляемых государством к тому или иному виду деятельности. Дополнительные требования могут вноситься только изменениями и дополнениями в конкретный регламент.
Таким образом, технический регламент представляет собой целостное и системное регулирование направлений деятельности. Для определенной деятельности технический регламент — это единый свод норм и правил, обязательных к применению.
Технический регламент принимается федеральным законом в порядке, установленном для принятия федеральных законов (ст. 7 Закона «О техническом регламенте»).
В связи с тем что процесс подготовки технических регламентов в виде федерального закона занимает длительный период времени, до вступления в силу соответствующего закона Президенту РФ и Правительству РФ предоставлено право издавать нормативно-правовые акты о соответствующем техническом регламенте, которые должны быть разработаны в порядке, установленном ст. 9 Закона «О техническом регулировании». И только со дня вступления в силу Федерального закона о техническом регламенте соответствующий технический регламент, изданный указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ, утрачивает силу (п. 4 ст. 10 Закона «О техническом регулировании»).
Правительство РФ своим Распоряжением от 29.05.2006 N 781-р утвердило Программу разработки технических регламентов в новой редакции.
В соответствии с этой Программой в период 2007 — 2008 гг. в сфере строительства должны быть разработаны следующие технические регламенты:
— о безопасной эксплуатации зданий, строений и сооружений и безопасном использовании прилегающих к ним территорий;
— о безопасности строительных материалов и изделий;
— о требованиях к безопасности зданий и других строительных сооружений гражданского и промышленного назначения;
— о требованиях к обеспечению безопасности при проектировании, строительстве (реконструкции), обустройстве автомобильных дорог, улиц и сооружений на них.
Технические регламенты разрабатываются при участии Минрегиона России, Минпромэнерго России, МВД России, МЧС России, Ростехнадзора, Росгидромета, Минздравсоцразвития России, Минобороны России, Минобрнауки России, МПР России.
Различие между стандартизацией и техническим регулированием состоит в том, что соответствие стандартам — добровольный акт изготовителей, а техническое регулирование носит обязательный характер. Целями стандартизации становятся не обеспечение безопасности продукции, работ и услуг, а повышение уровня их безопасности.
Таким образом, минимально необходимый уровень безопасности гарантирован разработкой, принятием, применением и исполнением технических регламентов. Стандартам же придается более прогрессивная роль: они должны содержать требования, позволяющие стимулировать повышение уровня безопасности по сравнению с действующим уровнем, предусмотренным техническими регламентами.
К документам в области стандартизации, используемым на территории Российской Федерации, относятся: национальные стандарты; правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации; стандарты организаций.
Постановлением Госстандарта России от 30.01.2004 N 4 «О национальных стандартах Российской Федерации» государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 г., признаны национальными стандартами.
Установленные указанными национальными стандартами требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации в соответствии со ст. 46 Закона «О техническом регулировании» подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:
— защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
— охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
— предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Постановлением Правительства РФ от 02.06.2003 N 316 «О мерах по реализации Федерального закона „О техническом регулировании“ Госстандарт России определен органом, уполномоченным исполнять функции национального органа Российской Федерации по стандартизации. Национальный орган по стандартизации наделен правом разрабатывать и утверждать программу разработки национальных стандартов, а также порядок создания и деятельности технических комитетов по стандартизации.
Государственное регулирование
или саморегулирование в строительстве
В вопросах обеспечения прав потребителей и надзора за качеством строительства действующая в настоящее время система государственного регулирования строительной деятельности неэффективна. Строительный рынок информационно закрыт как для потребителей его услуг, так для органов государственной власти.
В связи с указанным Комитет по собственности на протяжении года разрабатывает концепцию законопроекта о переходе от государственного регулирования в строительстве к саморегулированию. Как показывает международная практика, основными институтами регулирования являются не государственные органы, а ассоциации строителей — саморегулируемые организации (СРО). Именно этим организациям планируется передать функции лицензирования в строительстве.
Проект закона о саморегулировании на протяжении последнего года неоднократно обсуждался на различных уровнях власти. Планируется закон о саморегулировании принять не отдельным блоком, а внести в виде поправок в Градостроительный кодекс РФ.
Указанным законопроектом предусмотрено, что все участники инвестиционно-строительного процесса, включая промышленность стройматериалов, должны попасть в орбиту саморегулирования.
До настоящего времени сертифицировались только виды строительной продукции. Планируется сертифицировать сами предприятия, осуществляющие строительство и (или) иным образом участвующие в процессе строительства объектов капитального строительства (включая реконструкцию и ремонт).
Сертификация строительных предприятий должна удостоверять их надежность, конкурентоспособность, хорошую деловую репутацию, прозрачность бизнеса.
В состав СРО будут входить компании, занимающиеся не только строительством, но и инженерными изысканиями, архитектурным проектированием, реконструкцией и капитальным ремонтом, а также производством стройматериалов.
Предполагается, что каждая компания будет обязана входить в одну из СРО по ее собственному добровольному выбору.
